Il ministero dell'Ambiente e della tutela del territorio e del mare è intervenuto recentemente sul tema dei materiali di riporto con la circolare 10 novembre 2017, n. 0015786.
Il documento parte dalla premessa che «con riferimento alla disciplina delle matrici materiali di riporto ed all’utilizzo che di tali materiali possono farsi anche in considerazione delle nuove disposizioni in materia contenute nel decreto del Presidente della Repubblica 13 giugno 2017, n.120, regolamento recante la disciplina semplificata della gestione delle terre e rocce da scavo, ai sensi dell’articolo 8 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164, la presente circolare intende fornire alle Amministrazioni in indirizzo chiarimenti interpretativi al fine di uniformarne l’azione amministrativa».
Ormai da qualche anno, nel settore delle costruzioni e delle bonifiche, è ben nota una criticità: il rinvenimento, nel corso dei lavori, di materiali di riporto, vale a dire di materiali la cui presenza, in quel punto preciso del terreno, è il frutto di una pregressa e deliberata scelta da parte di chi, all’epoca, poteva disporre di quei materiali. In alcuni casi i materiali hanno una collocazione molto antica, in altri più recente; talvolta sono, per loro natura, altamente inquinanti, in altri casi del tutto inerti; possono derivare da lavorazioni industriali così come da modesti interventi di demolizione, possono avere avuto, a monte, una regolare autorizzazione o essere invece del tutto abusivi. Una varietà di situazioni, insomma, nella quale il legislatore sta cercando da tempo di mettere ordine.
Partendo dal D.M. n. 471/1999 (la prima disciplina in materia di bonifica) che, semplicemente, considerava i materiali di riporto alla stessa stregua delle altre matrici, il primo intervento specifico risale al decreto legge n. 2/2012 che conteneva l’interpretazione autentica del termine suolo di cui all’art. 185 del D.Lgs. n. 152/2006. Pochi mesi dopo (ottobre 2012) il D.M. n. 161 (terre e rocce da scavo) propose una ulteriore definizione molto articolata. Nel giugno 2013, con il decreto legge n. 69, la definizione venne ancora modificata e nel maggio 2014 il Ministero offrì un primo chiarimento interpretativo. L’ultima modifica è stata inserita nel D.P.R. 120/2017 (sempre in materia di terre e rocce da scavo) dove i materiali di riporto vengono affrontati con riferimento sia alle terre qualificate come sottoprodotto (art. 4 comma 3), sia alle terre escluse dalla normativa rifiuti (art. 24 comma 1).
Ora, a distanza di pochi mesi dal nuovo regolamento, il Ministero dell’Ambiente interviene nuovamente con la nota 10 novembre 2017, n. 15786 contenente ulteriori chiarimenti, sempre con l’obiettivo di uniformare l’azione amministrativa e risolvere alcuni aspetti di dubbia interpretazione. In particolare, i tre punti della circolare sono:
- definizione e qualificazione giuridica delle matrici materiali di riporto. Le novità introdotte dal DPR 120/2017;
- quadro normativo di riferimento in materia di gestione;
- gestione delle terre e rocce da scavo contenenti matrici materiali di riporto.
Di seguito il testo della circolare 10 novembre 2017, n. 0015786, disponibile anche in pdf alla fine della pagina.
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Circolare del ministero dell'Ambiente e della tutela del territorio e del mare 10 novembre 2017, n. 0015786
Oggetto: Disciplina delle matrici materiali di riporto - chiarimenti interpretativi
Con riferimento alla disciplina delle matrici materiali di riporto ed all’utilizzo che di tali materiali possono farsi anche in considerazione delle nuove disposizioni in materia contenute nel decreto del Presidente della Repubblica 13 giugno 2017, n.120, regolamento recante la disciplina semplificata della gestione delle terre e rocce da scavo, ai sensi dell’articolo 8 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164, la presente circolare intende fornire alle Amministrazioni in indirizzo chiarimenti interpretativi al fine di uniformarne l’azione amministrativa.
I. Definizione e qualificazione giuridica delle matrici materiali di riporto. Le novità introdotte dal DPR 120/2017
Il problema interpretativo sulla natura e, quindi, sulla gestione dei materiali di riporto ha spinto il legislatore nazionale ad intervenire sull’argomento in molteplici occasioni.
Con l’intento di voler chiarire taluni aspetti di dubbia interpretazione, appare utile, in primis, soffermarsi sulla definizione di “matrici materiali di riporto” necessaria per individuare, successivamente, il regime giuridico da applicare alla gestione di tali materiali.
L’articolo 185, comma 1, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, rubricato “Esclusione dell’ambito di applicazione”, dispone che «Non rientrano nel campo di applicazione della parte quarta del presente decreto: [omissis]
b) il terreno (in situ), inclusi il suolo contaminato non scavato e gli edifici collegati permanentemente al terreno, fermo restando quanto previsto dagli artt. 239 e ss. relativamente alla bonifica di siti contaminati;
c) il suolo non contaminato e altro materiale allo stato naturale escavato nel corso di attività di costruzione, ove sia certo che esso verrà riutilizzato a fini di costruzione allo stato naturale e nello stesso sito in cui è stato escavato;[omissis]».
Il predetto articolo 185 è stato oggetto, successivamente, di interventi normativi. Difatti, il decreto legge 25 gennaio 2012, n. 2, convertito con modificazioni dalla legge n. 28 del 24 marzo 2012, all’articolo 3, rubricato “Interpretazione autentica dell’articolo 185 del decreto legislativo n. 152 del 2006, disposizioni in materia di matrici materiali di riporto e ulteriori disposizioni in materia di rifiuti”, ha chiarito che «Ferma restando la disciplina in materia di bonifica dei suoli contaminati, i riferimenti al “suolo” contenuti all’articolo 185, commi 1, lettere b) e c), e 4, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, si interpretano come riferiti anche alle matrici materiali di riporto di cui all’allegato 2 alla parte IV del medesimo decreto legislativo, costituite da una miscela eterogenea di materiale di origine antropica, quali residui e scarti di produzione e di consumo, e di terreno, che compone un orizzonte stratigrafico specifico rispetto alle caratteristiche geologiche e stratigrafiche naturali del terreno in un determinato sito, e utilizzate per la realizzazione di riempimenti, di rilevati e di reinterri».
In sostanza, l’articolo 3, comma 1, del D.L. 2/2012 fornisce la definizione di “matrici materiali di riporto” evidenziando la volontà del legislatore di equiparare, al ricorrere di particolari condizioni, i materiali di riporto al suolo con conseguente applicazione dell’articolo 185, comma 1, del decreto legislativo n. 152/2006.
Nello stesso senso del predetto quadro normativo, depone il nuovo DPR 120/2017. Nello specifico l’articolo 4, comma 3, relativo ai criteri per qualificare le terre e rocce da scavo come sottoprodotti, stabilisce che nei casi in cui le terre e rocce da scavo contengano materiali di riporto, la componente di materiali di origine antropica frammisti ai materiali di origine naturale non può superare la quantità massima del 20% in peso. Oltre al rispetto dei requisiti di qualità ambientale di cui al comma 2, lettera d), il citato articolo 4, comma 3, prevede che le matrici materiali di riporto sono sottoposte al test di cessione, effettuato secondo le metodiche di cui all’Allegato 3 del decreto del Ministro dell’ambiente del 5 febbraio 1998, recante “Individuazione dei rifiuti non pericolosi sottoposti alle procedure semplificate di recupero”, per i parametri pertinenti, ad esclusione del parametro amianto, al fine di accertare il rispetto delle concentrazioni soglia di contaminazione delle acque sotterranee, di cui alla Tabella 2, Allegato 5, al Titolo 5, della Parte IV, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, o, comunque, dei valori di fondo naturale stabiliti per il sito e approvati dagli enti di controllo.
L’articolo 24, comma 1, del DPR 120/2017, recante la disciplina dell’utilizzo nel sito di produzione delle terre e rocce escluse dalla disciplina rifiuti, prevede che ai fini dell’esclusione dall’ambito di applicazione di tale normativa, le terre e rocce da scavo devono essere conformi ai requisiti di cui all’articolo 185, comma 1, lettera c), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e, in particolare, devono essere utilizzate nel sito di produzione. La norma in commento prevede, inoltre, che, fermo restando quanto previsto dall’articolo 3, comma 2, del decreto-legge 25 gennaio 2012, n. 2, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 28, la non contaminazione è verificata ai sensi dell’allegato 4 dello stesso DPR.
II. Quadro normativo di riferimento in materia di gestione
Al fine di rinvenire la normativa in merito alla gestione delle matrici materiali di riporto occorre guardare all’articolo 3 del decreto-legge 25 gennaio 2012, n. 2, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 28, come modificato dall’articolo 41, comma 3, del decreto legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98.
L’articolo 3, comma 2, del citato decreto-legge stabilisce che «ai fini dell'applicazione dell'articolo 185, comma 1, lettere b) e c), del decreto legislativo n. 152 del 2006, le matrici materiali di riporto devono essere sottoposte a test di cessione effettuato sui materiali granulari ai sensi dell'articolo 9 del decreto del Ministro dell'ambiente 5 febbraio 1998, pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale 16 aprile 1998, n. 88, ai fini delle metodiche da utilizzare per escludere rischi di contaminazione delle acque sotterranee e, ove conformi ai limiti del test di cessione, devono rispettare quanto previsto dalla legislazione vigente in materia di bonifica dei siti contaminati».
Di contro, l’articolo 3, comma 3, del medesimo decreto-legge prevede, altresì, che «le matrici materiali di riporto che non siano risultate conformi ai limiti del test di cessione sono fonti di contaminazione e come tali devono essere rimosse o devono essere rese conformi ai limiti del test di cessione tramite operazioni di trattamento che rimuovano i contaminanti o devono essere sottoposte a messa in sicurezza permanente utilizzando le migliori tecniche disponibili e a costi sostenibili che consentano di utilizzare l'area secondo la destinazione urbanistica senza rischi per la salute».
L’articolo 26 del DPR n. 120/2017 disciplina l’utilizzo delle terre e rocce da scavo prodotte dalle attività di scavo all’interno di un sito oggetto di bonifica, stabilendo che tale utilizzo è sempre consentito a condizione che sia garantita la conformità alle concentrazioni soglia di contaminazione per la specifica destinazione d’uso o ai valori di fondo naturale. Nel caso in cui l’utilizzo delle terre e rocce da scavo sia inserito all’interno di un progetto di bonifica approvato, si applica quanto previsto dall’articolo 242, comma 7, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152. Nei casi in cui le terre e rocce da scavo non risultino conformi alle concentrazioni soglia di contaminazione o ai valori di fondo, ma risultino inferiori alle concentrazioni soglia di rischio, possono essere utilizzate nello stesso sito alle condizioni previste dal predetto articolo 26, comma 2, lettere a) e b), cui si rinvia.
Tale disposizione è in linea con quanto previsto dall’articolo 34 del decreto legge 12 settembre 2014, n.133, convertito con modificazioni dalla legge 9 agosto 2013, n. 98. In particolare, il comma 9 dell’articolo 34 dispone che «Il riutilizzo in situ dei materiali prodotti dagli scavi è sempre consentito se ne è garantita la conformità alle concentrazioni soglia di contaminazione/valori di fondo».
Dunque, nel caso in cui i materiali prodotti dagli scavi rispettino la conformità alle concentrazioni soglia di contaminazione/valori di fondo, e pertanto non risultino essere contaminati, è sempre consentito il riutilizzo in situ restando, altresì, esclusi dal regime normativo dei rifiuti ai sensi dell’articolo articolo 185, comma 1, lettere b) e c), d.lgs. 152/2006.
L’articolo 34, comma 10, del decreto-legge n. 133 del 2014, dispone che «I terreni non conformi alle concentrazioni soglia di contaminazione/valori di fondo, ma inferiori alle concentrazioni soglia di rischio, possono essere riutilizzati in situ con le seguenti prescrizioni:
a) le concentrazioni soglia di rischio, all'esito dell'analisi di rischio, sono preventivamente approvate dall'autorità ordinariamente competente, mediante convocazione di apposita conferenza di servizi. I terreni conformi alle concentrazioni soglia di rischio sono riutilizzati nella medesima area assoggettata all'analisi di rischio;
b) qualora ai fini del calcolo delle concentrazioni soglia di rischio non sia stato preso in considerazione il percorso di lisciviazione in falda, l'utilizzo dei terreni scavati è consentito solo se nell'area di riutilizzo sono attivi sistemi di barrieramento fisico o idraulico di cui siano comprovate l'efficienza e l'efficacia».
III. Gestione delle terre e rocce da scavo contenenti matrici materiali di riporto
Dall’esame del quadro normativo descritto, si evince chiaramente che:
a) le terre e rocce da scavo contenenti matrici materiali di riporto nei limiti di cui all’articolo 4, comma 3, del DPR n. 120/2017, che risultino conformi al test di cessione e non risultino contaminate, possono essere gestite come sottoprodotti;
b) le terre e rocce da scavo contenenti matrici materiali di riporto non contaminate e conformi al test di cessione ai sensi dell’articolo 3, comma 2, del decreto-legge n. 2 del 2012 possono essere riutilizzate in sito in conformità a quanto previsto dall’articolo 24 del DPR n. 120/2017.
c) le terre e rocce da scavo contenenti matrici materiali di riporto contaminate e non conformi al test di cessione ai sensi del comma 3 dell’articolo 3 del decreto-legge n. 2 del 2012, in relazione ai successivi interventi normativi rappresentati dall’articolo 34, commi 9 e 10, del decreto-legge n. 133 del 2014 e dall’articolo 26 del DPR n. 120/2017 sono fonti di contaminazione.
In tal caso, ai sensi dell’art. 3 comma 3 del decreto legge 25/2012, le matrici materiali di riporto.
