Asseverazione e Mog: una spinta dalla nuova norma Uni?

Una delle innovazioni più significative – e più discusse - del D.Lgs. n. 81/2008, è l’asseverazione dei modelli di organizzazione e di gestione (Mog) della salute e sicurezza sul lavoro. L’istituto, infatti, si colloca all’interno di un quadro normativo alquanto complesso, basato sul D.Lgs. n. 231/2001 e gli artt. 30 e 51 del predetto D.Lgs. n. 81/2008, al fianco del quale è radicato anche un articolato apparato di norme tecniche di vario tipo che, pur se di natura volontaristica, nei fatti pongono, tuttavia, una serie di limiti sia per quanto riguarda gli audit dei sistemi di gestione (vedere la Uni En Iso 19011:2018) che la loro certificazione (vedere la Bs Ohsas 18001:2007 e la Uni Iso 45001:2018).

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Da tempo si discute sull’effettiva portata dell’istituto dell’asseverazione e forse proprio per questo motivo la sua concreta diffusione al momento è limitata ai settori delle costruzioni e quello dei servizi ambientali. Recentemente, però, l’asseverazione sembra avviarsi verso una nuova stagione di maggiore maturità.

Infatti, dopo lunghi mesi di lavoro il gruppo di lavoro 55 della «Commissione sicurezza» dell’Uni ha messo definitivamente a punto la nuova norma Uni 11751-1:2019, che regolamenta il processo per lo svolgimento dell’asseverazione da parte degli organismi paritetici nel settore delle costruzioni edili o d’ingegneria civile, al fine di garantire modalità uniformi su tutto il territorio nazionale, utili ad attestare l'adozione e l'efficace attuazione del modello organizzativo e di gestione da parte delle imprese in materia di salute e sicurezza del lavoro.

Si tratta di una norma tecnica che, come vedremo, era molto attesa che da un lato spinge a compiere un breve primo approfondimento di alcuni dei suoi profili più significativi mentre, dall’altro, offre anche lo spunto per comprendere come si sta diffondendo lo strumento dell’asseverazione nel mondo dell’edilizia e compiere qualche doverosa riflessione sulle prospettive future.

Gli organismi abilitati

Per comprendere la portata di questa norma occorre, in primo luogo, precisare che il legislatore per incentivare ulteriormente la diffusione dei modelli organizzativi e di gestione in materia di salute e di sicurezza sul lavoro con il D.Lgs. n. 106/2009 ha introdotto all’art. 51 del D.Lgs. n. 81/2008 il comma 3-bis, in base al quale gli organismi paritetici, su richiesta delle imprese, possono rilasciare un’attestazione di asseverazione dell’adozione e dell’efficace attuazione di questi modelli di cui al già citato art. 30, della quale gli organi di Mogvigilanza possono tener conto ai fini della programmazione delle proprie attività ispettive.

Per effetto, quindi, di questa disposizione viene così prevista la facoltà da parte del datore di lavoro di assoggettarsi al controllo collettivo attraverso la procedura di asseverazione del proprio Sgssl, controllo questo che per altro si assomma a quello consultivo del rappresentante dei lavoratori per la sicurezza previsto dall’art. 50 del D.Lgs. n. 81/2008 – e richiamato espressamente al comma 1, lett. c) dell’art. 30 – che, tuttavia, ha natura obbligatoria e quindi si pone su un piano diverso. Come osservato da un’autorevole dottrina, tuttavia, sotto questo profilo la dimensione collettiva non può esaurirsi nella consultazione dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza ma si estende anche alle funzioni di controllo da predisporre in base al D.Lgs. n. 231/2001, in particolare con riguardo all’organismo di vigilanza. [1]

Il dato significativo, però, è che il legislatore ha riconosciuto la prerogativa di asseverare questi modelli non a tutti gli organismi paritetici, ma solo a quelli costituiti a iniziativa di una o più associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale (art. 2, comma 1, lett. ee), D.Lgs. n. 81/2008).

Questo preciso vincolo trova quindi la sua ratio nel concetto legale di sindacato «comparativamente più rappresentativo», criterio questo adottato dal legislatore al fine di stabilire la «legittimazione di determinate categorie di sindacati a svolgere funzioni non direttamente riferibili al conflitto industriale, ma rivolte a garantire la migliore realizzazione dell’interesse pubblico conformemente all’interesse dei lavoratori» [2]; invero, la tutela dell’interesse pubblico appare di rilevanza fondamentale proprio in materia di salute e di sicurezza sul lavoro dover per altro il trend infortunistico sta assumendo, specie negli ultimi mesi, un andamento molto preoccupante.

Al requisito comparativo si aggiunge però anche quello previsto al successivo comma 3-ter dell’art. 51, in base al quale l’organismo paritetico deve disporre anche di specifiche competenze tecniche per l’asseverazione e istituire apposite commissioni paritetiche.

La nuova norma Uni 11751:2019, quindi, richiama questi principi e, anche per prevenire possibili nuovi contrasti sugli organismi paritetici abilitati a certificare il Mog, richiama anche due importanti provvedimenti da cui è possibile desumere i parametri che ne consentono l’identificazione in concreto.

Il primo, infatti, è l’accordo Stato-Regioni 7 luglio 2016, n. 128, in materia di formazione degli Rspp, Aspp e delle altre figure, nel quale viene sottolineato che il requisito principale che questi organismi devono soddisfare è la rappresentatività, in termini comparativi sul piano nazionale, delle associazioni sindacali dei datori di lavoro e dei prestatori di lavoro che la costituiscono, individuata attraverso una valutazione complessiva del seguenti criteri:

• consistenza numerica degli associati delle singole organizzazioni sindacali;
• ampiezza e diffusione delle strutture organizzative;
• partecipazione alla formazione e stipulazione dei contratti nazionali collettivi di lavoro (con esclusione nei casi di sottoscrizione per mera adesione);
• partecipazione alla trattazione delle controversie di lavoro.

L’altro provvedimento richiamato nella Uni 11751:2019 è l’importante circolare del ministero del Lavoro 5 giugno 2012, n. 13, nella quale è contenuto l’elenco delle organizzazioni sindacali dei lavoratori e datoriali che, al momento dell’emanazione di tale provvedimento, hanno sottoscritto i Ccnl e che sono appunto comparativamente più rappresentative sul piano nazionale (vedere la tabella 1).

TAB 1 – QUALI CONTRATTI, QUALI SINDACATI

Circolare 5 giugno 2012, n. 13 del ministero del Lavoro

Dalla Uni/Pdr 2:2013 alla norma tecnica

Chiarito questo primo importante profilo è necessario osservare che da un punto di vista evolutivo la Uni 11751:2019 non rappresenta, invero, una novità assoluta; infatti, nel settore dell’edilizia l’istituto dell’asseverazione ha messo le sue prime timide radici grazie alla Uni/Pdr 2:2013 recante «Indirizzi operativi per l’asseverazione nel settore delle costruzioni edili e di ingegneria civile». [3]

Tuttavia, la Uni/Pdr 2:2013 non era una norma tecnica Uni, una specifica tecnica Uni/Ts o un rapporto tecnico Uni/Tr, ma un documento elaborato da Uni che raccoglieva prescrizioni relative a prassi condivise dalla Cncpt, che aveva firmato l’accordo di collaborazione.

Non si trattava, infatti, di un documento normativo ma solo di una prassi di riferimento; la stessa si collocava, pertanto, nell’alveo della cosiddetta autoregolazione degli indirizzi operativi. [4]

In questo quadro autoregolativo s’inserisce, però, l’art. 5, comma .3, del regolamento Uni dell’8 febbraio 2012, in base al quale la prassi di riferimento resta disponibile «per un periodo non superiore a 5 anni, periodo massimo entro il quale possono essere trasformate in una norma Uni, una specifiche tecnica Uni/Ts o un rapporto tecnico Uni/Tr, oppure ritirate».

Sulla base di questa disposizione, quindi, viste anche le incoraggianti esperienze maturate è stato avviato un lungo processo di trasformazione in norma tecnica, culminato nel progetto di norma UNI1605626 «Adozione ed efficace attuazione dei Modelli di Organizzazione e Gestione (MOG) della salute e sicurezza - Parte 2: Requisiti di conoscenza, abilità e competenza del tecnico verificatore dell'asseverazione nel settore delle costruzioni edili e di ingegneria civile», in inchiesta preliminare fino al 14 gennaio 2019 e messo a punto dal già richiamato gruppo di lavoro Gl55 della «Commissione sicurezza» dell'Uni.

La struttura generale

Da questo progetto è derivata, quindi, la Uni 11751:2019, in vigore dall’11 luglio 2019, che come precisato dalla stessa norma è stata elaborata sulla base della Uni/Tr 11709:2018 «Adozione ed efficace attuazione dei Modelli di Organizzazione e Gestione della salute e sicurezza - Modalità di asseverazione da parte di Organismi Paritetici».

È bene sottolineare che la Uni/Tr 11709:2018 ha natura di “rapporto tecnico” e, come tale è un documento di orientamento che come specificato dall’Uni nel proprio sito «(…) fornisce gli indirizzi operativi validi per tutti i comparti lavorativi, utili al rilascio dell'asseverazione dei modelli di organizzazione e gestione (Mog) della salute e sicurezza sul lavoro adottati ed efficacemente attuati. Il rapporto tecnico fornisce altresì il testo valido per l'elaborazione delle norme tecniche che trattino le modalità di asseverazione da parte degli Organismi Paritetici (OP) di specifici settori».

La Uni 11751:2019 riprende, quindi, questi indirizzi e permette di svolgere l'attività di asseverazione dell'adozione ed efficace attuazione del Mog in materia di salute e di sicurezza sul lavoro da parte delle imprese edili e d’ingegneria civile con modalità uniformi su tutto il territorio nazionale.

Strutturalmente la norma si presenta molto agevole, suddivisa in sette punti e due appendici; nella prima parte, infatti, sono contenute principalmente le regole del processo di asseverazione (punto 4), il documento di asseverazione (punto 5), la validità e il mantenimento (punto 7), con la previsione anche di specifiche relative la sospensione e la revoca (vedere la il box 2).

BOX 1 – UNO SGUARDO DI SINTESI

La struttura generale della nuova norma Uni 11751:2019

Processo di asseverazione: previsti tempi minimi per l’esecuzione della fase di verifica dell’attuazione del Mog.

Sul piano operativo il processo di asseverazione segue, in generale, le linee tracciate dalla Uni/Pdr 2:2013. Pertanto, l’attivazione discende sempre da una scelta volontaria del datore di lavoro che decide di ricorrere all’organismo paritetico presentando un’apposita richiesta (appendice A), al fine di ottenere l’attestazione di «(…) asseverazione della adozione e della efficace attuazione dei modelli di organizzazione e gestione della sicurezza di cui all‘articolo 30» del D.Lgs. n. 81/2008.

Si tratta, quindi, di sistemi di gestione basati sugli standard tecnici tabellati dall’art. 30 del citato decreto, come ad esempio la Bs Ohsas 18001:2007 e le linee- guida Uni-Inail del 2001, a cui si va ad aggiungere ora la nuova Uni Iso 45001:2018, che sono sottoposti a una serie di verifiche da parte di ispettori qualificati e che vanno a interessare anche il sistema disciplinare e sanzionatorio che, com’è noto, assume un notevole rilievo in chiave di D.Lgs. n. 231/2001 ma che, invece, molto spesso è conformato o solo genericamente, oppure non tiene conto adeguatamente anche degli stringenti vincoli normativi posti dalla disciplina in materia di rapporto di lavoro. [5]

La norma Uni 11751:2019 prevede, quindi, una prima fase istruttoria (4.2), cui fa seguito la verifica dell’attuazione del modello (4.3) e, infine, la valutazione (4.4); da rilevare che sono previsti dei tempi minimi per l’esecuzione della fase di verifica dell’attuazione del Mog (appendice B).

Il registrato nazionale

Da rilevare, inoltre, che in continuità con la Uni/Pdr 2:2013, la norma Uni 11751:2019 prevede anche il registro nazionale (punto 5.2). In effetti, va ricordato che il 12 novembre 2014 il ministero del Lavoro e la Commissione nazionale paritetica per la prevenzione degli infortuni, l’igiene e l’ambiente di lavoro (Cncpt) hanno stipulato un apposito protocollo d’intesa per la realizzazione del registro nazionale delle imprese asseverate, disponibile al link https://www.cncpt.it/asseverazione.php

Pertanto, già oggi è possibile agevolmente consultare tale elenco da cui emerge che attualmente il numero delle imprese che risultano già avere un Mog salute e sicurezza sul lavoro asseverato è di 111 con in testa il Veneto, molto attivo e virtuoso, seguito da Puglia, Umbria, Lombardia e Campania (vedere la tabella 2).

Non si tratta, quindi, di grandi numeri però va anche considerato che da un lato il settore dell’edilizia sconta forse più di ogni altro lo stato perdurante di crisi economica del Paese mentre, dall’altro, solo ora con la Uni 11751:2019 ci si avvia verso una fase post-pionieristica.

TAB 2 – LA RADIOGRAFIA REGIONE PER REGIONE

Un incentivo?

A tutto ciò va anche aggiunto, poi, che poiché la Uni 11751:2019 consolida il meccanismo di asseverazione, rendendolo stabile, appare lecito pensare allora che in chiave prospettiva nei prossimi anni il numero delle imprese che ricorreranno a tale strumento è destinato a crescere.

Spesso un ostacolo è l’atteggiamento di molti datori di lavoro del settore che forse non riescono ancora a comprendere a pieno i benefici che comporta l’istituto. Non si tratta, infatti, solo di godere di uno scudo protettivo più efficace ai fini dell’esimente dalla pesantissima responsabilità amministrativa dell’impresa ai sensi del D.Lgs. n. 231/2001, che in caso di lesioni gravi o gravissime prevede notevoli sanzioni pecuniarie – che vanno da un minimo di  25.800,00 euro a un massimo di 1.549.370,00 euro – alle quali si aggiungono quelle, non meno indolori, di tipo interdittivo come, ad esempio, il divieto di contrattare con la pubblica amministrazione e, quindi, non poter partecipare alle gare d’appalto (art. 80, D.Lgs. n. 50/2016) con tutto ciò che ne consegue. [6]

Ci sono, infatti, altri benefici come, ad esempio, quello di favorire la riduzione dell’indice di frequenza e gravità degli infortuni, contribuendo a un miglioramento della gestione dei rischi relativi alla salute e sicurezza, senza contare che stanno aumentando sempre di più i casi di bandi per gare d’appalto pubblici in cui sono premiate le imprese dotate di un Mog asseverato.

Senza contare, poi, che come già accennato gli organi di vigilanza nel programmare la propria attività di controllo possono tener conto del fatto che un’impresa offre maggiori garanzie di conformità alla normativa antinfortunistica avendo un Mog asseverato (art. 51, comma 3-bis, D.Lgs. n. 81/2008) e che l’asseverazione comporta vantaggi anche per quanto riguarda i benefici dell’Inail (ad esempio, il bando Isi).

Sotto questo profilo sarebbe auspicabile, quindi, che avendo ora uno strumento rigoroso come la Uni 11751:2019 il legislatore prema sull’acceleratore per plasmare un vero modello incentivante l’asseverazione; una buona occasione sarebbe stata il decreto legge 18 aprile 2019, n. 32 (il cosiddetto “sblocca cantieri”), ma il provvedimento nato forse sotto una cattiva stella non ha nemmeno sfiorato questo punto.

La strada però è ormai già segnata: l’impresa con in Mog asseverato secondo la Uni 11751:2019 deve avere necessariamente un rating più alto in tutti gli ambiti dei lavori, sia pubblici che privati, e la diffusione di norme premiali organiche rappresenta, pertanto, un passaggio obbligato se si vuole effettivamente combattere, a tutti i costi, l’illegalità e assicurare maggiori tutele ai lavoratori di un settore come quello dell’edilizia dove il rischio d’infortuni e di malattie professionali è sempre molto elevato malgrado i tanti sforzi normativi, delle parti sociali, dell’Inail e dello stesso ministero del Lavoro profusi nell’ultimo decennio.

[1] L. Zoppoli, «Il controllo collettivo sull’efficace attuazione del modello organizzativo diretto ad assicurare la sicurezza nei luoghi di lavoro», op. cit., pag. 12 e ss.

[2] G. Prosperetti «Autonomia collettiva e diritti sindacali», in Vallebona (a cura di), «I contratti di lavoro», Torino, 2009 pag. 255.

[3] Per un approfondimento si veda dello stesso autore, Sull’asseverazione dei modelli le interpretazioni Cncpt/Uni per il settore dell’edilizia, in Ambiente&Sicurezza n.15/2013, pag. 69 e ss

[4] Vedere Pascucci, «L’asseverazione dei modelli di organizzazione e di gestione», «I working papers» di O l y m p u s, n. 43/2015, pag 17 e ss

[5] Vedere art. 2106 del codice civile; art. 7 legge n. 300/1970 (Statuto dei lavoratori).

[6] Sui limiti giuridici si veda Pascucci, «L’asseverazione dei modelli di organizzazione e di gestione», op.cit. pag. 16