Misp con rifiuti in situ: serve il D.Lgs. n. 36/2003?

Oggetto: Interpello ambientale ex art. 3-septies del D.Lgs. n. 152/2006 in materia di Misure di Messa in Sicurezza Permanente – Comune di Civitanova Marche.

In base al combinato disposto dell’art. 22 del D.L. n. 104/2023, dell’art. 14 della Legge Regionale Marche n. 13/2006 e dell’art. 4, comma 2, della Legge Regionale Marche n. 24/2009, il Comune di Civitanova Marche riveste la qualifica di Autorità Competente ai fini dell’approvazione, ai sensi dell’art. 242 del D.Lgs. n. 152/2006, dei progetti di bonifica o di messa in sicurezza permanente relativi a siti contaminati che ricadono interamente nell’ambito del territorio comunale.

Nell’esercizio di tali funzioni la scrivente Amministrazione è chiamata ad esaminare un progetto di Messa in Sicurezza Permanente (MISP) che:

a) riguarda un sito contaminato nel quale risultano interrati rifiuti non pericolosi;
b) prevede il mantenimento in situ di detti rifiuti, risultando economicamente insostenibili forme di intervento alternative che comportino la loro rimozione ex situ.

Nella disamina del richiamato progetto, si è posto il problema se esso rientri nel campo di applicazione del D.Lgs. n. 36/2003 e se, pertanto, nell’ambito della conferenza dei servizi prevista dall’art. 242 del D.Lgs. n. 152/2006, debba essere necessariamente acquisita anche l’autorizzazione alla realizzazione di una discarica.

Sull’argomento, si registra la sentenza del Consiglio di Stato n. 2725 del 20.03.2024, che – con riguardo ad un progetto di MISP che prevedeva la rimozione dei rifiuti dal sito, la posa in opera di uno strato insaturo di terreno, lo stendimento di un telo isolante in HPDE, la ricollocazione dei rifiuti e la realizzazione di un capping finale – ha ritenuto che l’intervento (qualificabile ex situ on site) necessitasse di autorizzazione al trattamento dei rifiuti ai sensi del Titolo I della Parte IV del D.Lgs. n. 152/2006 nel rispetto delle condizioni previste dal D.Lgs. n. 36/2003.

Nel citato pronunciamento il Consiglio di Stato, richiamando anche la sentenza della Corte Costituzionale n. 50/2023, ha motivato la propria decisione nei seguenti termini:

“Con un secondo mezzo di gravame E. deduce l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha sostenuto che un «volume confinato qualificabile come rifiuto ... pur se autorizzato nell’ambito di» una bonifica «necessita di tutti i titoli necessari alla sua realizzazione» (punto 19), tra cui quelli per la “gestione di rifiuti” ex Titolo I della Parte Quarta d.lgs. 152/2006, consentendo «interventi di MISP che interessano rifiuti o matrici ambientali» solo a fronte di un «provvedimento di approvazione del relativo progetto ... ai sensi della normativa sulla gestione dei rifiuti».

Nella prospettiva della società appellante, il Giudice di prime cure avrebbe erroneamente applicato al progetto di messa in sicurezza permanente elaborato da E., contemplante il solo mantenimento dei materiali già presenti nell’Area 5 senza alcuna movimentazione o generazione o ricezione dall’esterno di rifiuti, la normativa che disciplina la diversa fattispecie della gestione dei rifiuti; in tal modo svuotando di significato la disciplina relativa alle bonifiche e all’istituto della messa in sicurezza permanente.

Tale conclusione, ad avviso della società appellante, non sarebbe condivisibile, dal momento che le regole di gestione dei rifiuti supererebbero l’applicazione delle norme sulle bonifiche solo in relazione ai casi in cui i rifiuti siano stati oggetto di “abbandono” o di “deposito incontrollato”, circostanza quest’ultima non ricorrente nella fattispecie di che trattasi.

A rincalzo delle precedenti argomentazioni, E. evidenzia che la “dinamicità”, che costituirebbe, in tale prospettiva, il presupposto autorizzativo e gestionale di una discarica, è totalmente inconciliabile e incompatibile con la “staticità”, che costruirebbe, di contro, il presupposto dell’istituto della messa in sicurezza permanente

Secondo la parte appellante, una conferma di questa distinzione si ricaverebbe dal parere rilasciato dalla Commissione nell’ambito della procedura d’infrazione UE n. 2009/4426 avverso il Governo italiano, la quale procedura di infrazione, contrariamente alla fattispecie oggetto di giudizio, avrebbe avuto ad oggetto una vicenda “dinamica” nei termini dianzi indicati. [...]

Il motivo non è fondato.

Come correttamente rilevato dal giudice di primo grado, l’art. 3, comma 3, del d.l. 25 gennaio 2012, come novellato dal d.lgs. 77/2021, convertito con modifiche dalla legge 108/2021, nell’affermare, ai fini dell’interpretazione autentica dell’art. 185 del D.lgs. n. 152/2006, l’equiparazione al suolo (e la gestione attraverso i soli procedimenti di bonifica) si riferisce alle “...matrici materiali di riporto che non siano risultate conformi ai limiti del test di cessione...”, ragione per cui non può trovare applicazione nella fattispecie, ricorrente nel caso in esame, in cui il materiale non sia, in grandissima parte, qualificabile come “riporto” ma come residuo di attività produttive, identificabile pertanto quale come rifiuto.

In favore di questa conclusione depone l’evoluzione della rilevante normativa di settore.

L’art. 2, lett. i), del D.M. 471/1999, prevedeva, infatti, che per messa in sicurezza permanente dovesse intendersi l’“... insieme degli interventi atti a isolare in modo definitivo le fonti inquinanti rispetto alle matrici ambientali circostanti qualora le fonti inquinanti siano costituite da rifiuti stoccati e non sia possibile procedere alla rimozione degli stessi pur applicando le migliori tecnologie disponibili a costi sopportabili, secondo i principi della normativa comunitaria ...”.

L’art. 240, comma 1, lett. o), del D.Lgs. 152/2006, oggi, invece, definisce la messa in sicurezza permanente come “... l’insieme degli interventi atti a isolare in modo definitivo le fonti inquinanti rispetto alle matrici ambientali circostanti e a garantire un elevato e definitivo livello di sicurezza per le persone e per l’ambiente ... in tali casi devono essere previsti piani di monitoraggio e controllo e limitazioni d’uso rispetto alle previsioni degli strumenti urbanistici ...”.

L’art. 239, comma 2, del D. Lgs. n. 152/2006 specifica, poi, che quanto disposto al Titolo V non si applica “ ... all’abbandono dei rifiuti disciplinato dalla parte quarta del presente decreto ...”, precisando che in tale ipotesi “... qualora, a seguito della rimozione, avvio a recupero, smaltimento dei rifiuti abbandonati o depositati in modo incontrollato, si accerti il superamento dei valori di attenzione, si dovrà procedere alla caratterizzazione dell’area ai fini degli eventuali interventi di bonifica e ripristino ambientale da effettuare ai sensi del presente titolo ...”.

La modifica introdotta nell’art. 240 del d.lgs. 152/2006, rispetto al precedente DM 471/1999, con l’eliminazione dell’esplicito riferimento ai rifiuti, e la precisazione di cui al riportato co. 2 del citato art. 239, devono essere interpretate nel senso di escludere la possibilità di messa in sicurezza permanente nell’ipotesi in cui le fonti inquinanti siano costituite da rifiuti stoccati, comunque di voler assoggettare in tale evenienza la messa in sicurezza al regime autorizzatorio di cui al Titolo IV [rectius Capo IV del Titolo I, n.d.r.] previsto per le discariche di rifiuti.

Dal riportato quadro regolatorio emerge che, nell’ipotesi in cui le fonti inquinanti siano costituite da rifiuti stoccati, la messa in sicurezza deve trovare collocazione nel quadro del più ampio regime autorizzatorio di cui al Titolo IV [rectius Capo IV del Titolo I, n.d.r.] previsto per le discariche di rifiuti.

Ne discende che qualora nell’ambito di un procedimento di bonifica sia prevista la messa in sicurezza permanente mediante la realizzazione di un volume confinato qualificabile come rifiuto, tale intervento, pur se autorizzato nell’ambito di un procedimento di cui alla Parte Quarta, Titolo Quinto, del d.lgs. n. 152/2006, necessita di tutti i titoli necessari alla sua realizzazione restando conseguentemente la MISP assoggettata al regime autorizzatorio delle discariche di rifiuti di cui al citato Titolo IV [rectius Capo IV del Titolo I, n.d.r.].

Tale conclusione trova ulteriore sostegno nella nuova formulazione del comma 6 dell’art. 252, del d.lgs. n. 152/2006, il quale prevede che l’autorizzazione del progetto “ricomprende” (e non “sostituisce”, come nella precedente formulazione) le autorizzazioni e gli atti di assenso comunque denominati previsti dalla legislazione vigente per la realizzazione e l'esercizio degli impianti e delle attrezzature.

La formula utilizzata dal Legislatore, soprattutto se letta in riferimento alla pregressa formulazione, sta chiaramente ad indicare che tutti gli atti di assenso devono essere rilasciati dalle autorità ordinariamente competenti e acquisiti dal Ministero attraverso il modulo della conferenza di servizi, per essere poi ricompresi nel provvedimento di autorizzazione del progetto adottato dallo stesso Ministero.

Alla luce delle suesposte considerazioni, la diversa prospettazione, esposta da Enel nell’atto di appello, che fa leva sulla differenza tra messa in sicurezza permanente e discarica sotto il profilo della sussistenza, rispettivamente, nella prima di una vicenda statica e nella seconda di una vicenda dinamica di gestione dei rifiuti, non può essere condivisa perché priva di riscontro sul piano del diritto positivo”.

Peraltro, successivamente alla pubblicazione della citata sentenza del Consiglio di Stato, codesta Spettabile Direzione, con nota prot. 143191 del 01.08.2024, nel rispondere ad un interpello ambientale formulato dalla Regione Veneto, ha introdotto un significativo distinguo.

Infatti, nel rispondere al primo quesito (concernente la possibilità di approvare progetti di MISP in alternativa alla rimozione dei rifiuti), codesta Spettabile Direzione, in linea con l’orientamento giurisprudenziale sopra richiamato, ha argomentato: “Qualora valutazioni specifiche compiute per il singolo caso portino a escludere la possibilità concreta di rimuovere i rifiuti e pertanto risulti inevitabile che gli stessi rimangano in sito è possibile realizzare interventi di confinamento permanente in sito il cui regime autorizzatorio è quello previsto per le discariche e pertanto il provvedimento di approvazione del relativo progetto deve ricomprendere i titoli necessari alla realizzazione degli interventi, tra cui quelli necessari ai sensi della normativa sulla gestione dei rifiuti. In merito al primo quesito, dunque, in presenza di rifiuti depositati ante DPR 915/82, un intervento di confinamento degli stessi potrà essere autorizzato ma nel rispetto della normativa sulla gestione dei rifiuti e, in particolare, del regime autorizzatorio delle discariche”.

Tuttavia, nel rispondere al quarto quesito (concernente le procedure applicabili), codesta Spettabile Direzione, con riferimento all’ipotesi del sito (potenzialmente) contaminato, ha affermato:

“Per quanto concerne la normativa applicabile, si ritiene debbano distinguere due casi in base alla tipologia di intervento sulla fonte di contaminazione costituita dai rifiuti:

1° caso: qualora si tratti di interventi di messa in sicurezza in situ, effettuati senza rimozione dei rifiuti, essi potranno essere attuati secondo le modalità previste dall’Allegato 3 al Titolo V della Parte IV del D.Lgs. n. 152 del 2006, secondo le modalità descritte nella risposta all’atto di interpello proposto dalla Provincia di Verona 14 gennaio 2022, prot. n. 3866/MITE. Conseguentemente, il relativo progetto dovrà essere autorizzato dall’Autorità competente ai sensi dell’art. 242, comma 7, D.Lgs. n. 152 del 2006, e per i SIN ai sensi dell’art. 252, comma 4, del medesimo decreto legislativo.

2° caso: qualora, si preveda la realizzazione di una discarica esclusivamente per la messa in sicurezza permanente dei rifiuti, ossia mediante interventi ex situ tramite la rimozione e il conferimento dei rifiuti in una nuova area adibita allo smaltimento dei medesimi, la normativa di riferimento è costituita dal D.Lgs. n. 36/2006; tuttavia, trattandosi di un impianto per l’attuazione della bonifica, il relativo progetto dovrà essere autorizzato ai sensi dell’art. 242, comma 7, D.Lgs. n. 152 del 2006, la cui approvazione ha carattere sostitutivo di tutti gli atti di assenso, e per i SIN ai sensi dell’art. 252, comma 4, del medesimo decreto legislativo, con effetto ricomprensivo degli atti di assenso”.

Sembrerebbe dunque che il rispetto del D.Lgs. n. 36/2003 ed il rilascio della relativa autorizzazione siano richiesti solo nel caso in cui i rifiuti vengano rimossi ex situ e venga predisposta una nuova area per il loro smaltimento, non anche nei casi di interventi di MISP in situ.

Si chiede pertanto conferma di quest’ultimo condivisibile assunto.

Qualora, invece, il D.Lgs. 36/2003 fosse sempre e comunque applicabile anche agli interventi di MISP in situ, residua un ulteriore dubbio in ordine a quali disposizioni di detto decreto debbano essere osservate.

Si rileva, infatti, che l’art. 6, comma 3, del D.M. 471/1999 stabiliva che “ai siti sottoposti ad interventi di messa in sicurezza permanente si applicano le norme tecniche, finanziarie ed amministrative e le garanzie previste ai sensi del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, e successive modifiche ed integrazioni per il controllo e la gestione delle discariche dopo la chiusura, fatto, comunque, salvo l'obbligo di procedere agli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale qualora si determinino situazioni di inquinamento o di pericolo concreto ed attuale di inquinamento”.

In altri termini, poiché l’intervento di MISP ha ad oggetto esclusivamente rifiuti già presenti in sito, il D.M. n. 471/1999 prevedeva l’osservanza delle sole norme dettate per il controllo e la gestione delle discariche dopo la chiusura e non anche quelle dettate per la loro realizzazione o per il loro esercizio.

Benché nel Titolo V della Parte IV del D.Lgs. n. 152/2006 non si rinvenga una disposizione analoga all’art. 6, comma 3, del D.M. n. 471/1999, non si può escludere, ed anzi appare ragionevole ad avviso della scrivente Amministrazione Comunale, che l’applicabilità del D.Lgs. n. 36/2003 agli interventi di MISP in situ sia da limitare alle sole disposizioni relative alla chiusura e alla gestione post-operativa delle discariche.

Pertanto, in conclusione, ai sensi dell’art. 3-septies del D.Lgs. n. 152/2006, si formula interpello a codesta Spettabile Direzione in merito ai seguenti quesiti:

a) se, in sede di approvazione di un progetto di MISP che preveda il mantenimento in situ dei rifiuti, sia richiesto il rispetto delle condizioni previste dal D.Lgs. n. 36/2003 e l’acquisizione, nell’ambito della conferenza dei servizi di cui all’art. 242 del D.Lgs. n. 152/2006, dell’autorizzazione prevista dall’art. 8 del D.Lgs. n. 36/2003;

b) in caso di risposta affermativa al primo quesito, se l’applicazione del D.Lgs. n. 36/2003 possa essere limitata alle sole disposizioni relative alla chiusura e alla gestione post-operativa delle discariche.

Normativa di riferimento

Art. 239, commi 1 e 2, D.lgs. n. 152/2006:

«1. Il presente titolo disciplina gli interventi di bonifica e ripristino ambientale dei siti contaminati e definisce le procedure, i criteri e le modalità per lo svolgimento delle operazioni necessarie per l'eliminazione delle sorgenti dell'inquinamento e comunque per la riduzione delle concentrazioni di sostanze inquinanti, in armonia con i principi e le norme comunitari, con particolare riferimento al principio "chi inquina paga".

2. Ferma restando la disciplina dettata dal titolo I della parte quarta del presente decreto, le disposizioni del presente titolo non si applicano:

a) all'abbandono dei rifiuti disciplinato dalla parte quarta del presente decreto. In tal caso qualora, a seguito della rimozione, avvio a recupero, smaltimento dei rifiuti abbandonati o depositati in modo incontrollato, si accerti il superamento dei valori di attenzione, si dovrà procedere alla caratterizzazione dell'area ai fini degli eventuali interventi di bonifica e ripristino ambientale da effettuare ai sensi del presente titolo;

b) agli interventi di bonifica disciplinati da leggi speciali, se non nei limiti di quanto espressamente richiamato dalle medesime o di quanto dalle stesse non disciplinato.».

Art. 240, comma 1, lett. o) D.lgs. n. 152/2006:

«1. Ai fini dell’applicazione del presente titolo, si definiscono: [...]

o) messa in sicurezza permanente: l'insieme degli interventi atti a isolare in modo definitivo le fonti inquinanti rispetto alle matrici ambientali circostanti e a garantire un elevato e definitivo livello di sicurezza per le persone e per l'ambiente. In tali casi devono essere previsti piani di monitoraggio e controllo e limitazioni d'uso rispetto alle previsioni degli strumenti urbanistici; [...]».

Considerazioni in merito ai quesiti posti

L’interpello in oggetto riguarda la disciplina applicabile alla messa in sicurezza permanente (MISP), come definita all’art. 240, comma 1, lett. o) del D.Lgs. n. 152/2006, di un sito contaminato nel quale risultano interrati rifiuti non pericolosi laddove il progetto presentato prevede il mantenimento in situ dei detti rifiuti, risultando economicamente insostenibili forme di intervento alternative che comportino la loro rimozione ex situ.

In particolare, il Comune chiede di chiarire se tale ipotesi progettuale rientri nel campo di applicazione del D.Lgs. n. 36/2003 e se, pertanto, nell’ambito della conferenza dei servizi prevista dall’art. 242 del D.Lgs. n. 152/2006, debba essere necessariamente acquisita anche l’autorizzazione alla realizzazione di una discarica.

Cita, in proposito, la sentenza del Consiglio di Stato n. 2725 del 20.03.2024, che a sua volta richiama la sentenza della Corte Costituzionale n. 50 del 24 marzo 2023, nonché la risposta data da questo Ministero all’interpello ambientale formulato dalla Regione Veneto (nota prot. n. 143191 del 01.08.2024) relativo alla corretta applicazione del Titolo V della Parte IV del D.Lgs. n. 152/2006 e riguardante, in particolare, la possibilità o meno di applicare la messa in sicurezza permanente (MISP) anche nel caso di rifiuti abbandonati.

Ai fini del riscontro a quanto richiesto mediante i quesiti in premessa, si ritiene utile richiamare innanzitutto il quadro normativo ricostruito dalla Corte Costituzionale con la citata sentenza n. 50/2023.

Afferma la Corte che: “l’istituto della messa in sicurezza permanente, nella sua originaria configurazione, consisteva, secondo la definizione offerta dall'art. 2, lettera i), del D.M. 25 ottobre 1999, n. 471 (...), in un insieme di interventi, posti in essere nel corso della bonifica di un sito inquinato, atti ad isolare in modo definitivo le fonti inquinanti rispetto alle matrici ambientali circostanti, qualora le fonti inquinanti fossero costituite da rifiuti stoccati e non fosse possibile procedere alla rimozione degli stessi a costi sopportabili, pur applicando le migliori tecnologie disponibili. La messa in sicurezza permanente era, dunque, originariamente riferita ai soli materiali, presenti in un sito inquinato, qualificabili come rifiuti.

Fra le misure che contraddistinguevano i richiamati interventi di isolamento vi era, in particolare, quella della realizzazione di discariche per la messa in sicurezza permanente e di impianti di trattamento dei rifiuti prodotti in corso di bonifica; operazione da effettuare seguendo i criteri e le modalità prescritti dal D.Lgs. n. 36 del 2003, di attuazione della direttiva 1999/31/CE.

Secondo l’art. 3, comma 1, dello stesso decreto legislativo, infatti, «[l]e disposizioni del presente decreto si applicano a tutte le discariche, come definite dall’articolo 2, comma 1, lettera g)», ossia alle «are[e] adibit[e] a smaltimento dei rifiuti mediante operazioni di deposito sul suolo o nel suolo, compresa la zona interna al luogo di produzione dei rifiuti adibita allo smaltimento dei medesimi da parte del produttore degli stessi, nonché qualsiasi area ove i rifiuti sono sottoposti a deposito temporaneo per più di un anno. ...». Dal combinato disposto di queste previsioni normative emerge, dunque, che le discariche per la messa in sicurezza permanente sono ricomprese nell’ambito di applicazione del d.lgs. n. 36 del 2003 e che ad esse si applicano criteri e modalità ivi previsti.

3.2.– Più di recente, il d.lgs. n. 152 del 2006, all’art. 240, comma 1, lettera o), ha ridefinito la messa in sicurezza permanente in termini maggiormente comprensivi, stabilendo che essa si concreta nell’«insieme degli interventi atti a isolare in modo definitivo le fonti inquinanti rispetto alle matrici ambientali circostanti e a garantire un elevato e definitivo livello di sicurezza per le persone e per l’ambiente». Attualmente, pertanto, gli interventi in questione, in aggiunta a quelli già sopra delineati, possono riguardare anche fonti inquinanti non qualificabili come rifiuti, come, ad esempio, il suolo contaminato (art. 185, comma 1, lettera b, cod. ambiente) o matrici materiali di riporto (art. 3, comma 1, del d.l. n. 2 del 2012, come convertito)”.

Secondo la Corte, quindi, la definizione di messa in sicurezza permanente di cui al vigente art. 240, comma 1, lett. o) del D.Lgs. n. 152/2006 comprende sia le fonti inquinanti costituite da rifiuti (come già previsto dal DM n. 471/1999), sia quelle non qualificabili come rifiuti, ossia il suolo contaminato e i materiali di riporto.

Le considerazioni sopra riportate, rese nel rispetto delle condizioni e dei termini di cui all’articolo 3-septies del D.lgs. 3 aprile 2006 n.152, sono da ritenersi pertinenti e valide in relazione al quesito formulato, con esclusione di qualsiasi riferimento a specifiche procedure o procedimenti, anche a carattere giurisdizionale, eventualmente in corso o in fase di evoluzione, per i quali occorrerà considerare tutti gli elementi pertinenti al caso di specie, allo stato, non a conoscenza e non rientranti nella sfera di competenza di questa Amministrazione.

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