Impianti fotovoltaici in zona agricola: il Mase ha fornito chiarimenti in risposta a un interpello ambientale del Comune di Enna.
In particolare, l'amministrazione comunale, in riferimento al D.Lgs. n. 199/2021, chiede di sapere in quale ipotesi si ricada allorché l’area sulla quale debba essere installato l’impianto fotovoltaico ricada in zona agricola e non vi sia la presenza di alcun vincolo o la stessa non sia ricompresa nel perimetro dei beni sottoposti a tutela ai sensi del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42.
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Di seguito i testi dell'interpello e del parere del Mase.
Interpello ambientale del Comune di Enna 24 novembre 2023, n. 191907
Oggetto: interpello ai sensi dell'art. 3 septies del D.Lgs. 152/2006.
In data 10.10.2023 veniva inoltrata dalla società Sole Srl, tramite il portale telematico "impresainungiomo.gov.it" in uso al Servizio Suap del Comune di Enna, una Procedura abilitativa semplificata (PAS) di cui all'art. 6 del Decreto Legislativo 3 marzo 2011, n. 28 avente ad oggetto un impianto fotovoltaico ubicato in località Gelsi, fg. 105 part. 4, 34 nel Comune di Enna (EN) della potenza in immissione di 1500 kW.
In data 3_10.2023 veniva richiesta l'integrazione dei seguenti documenti dei quali la pratica
risultava carente:
- Posizionamento dell'impianto fotovoltaico sul PRO vigente;
- Asseverazione da parte del tecnico progettista che l'area dell'insediamento ricade fra quelle idonee, cosi come individuate dal D.L. 8 novembre 2021 n. 199 e ss.mm.ii.;
- Planimetria con le distanze dalle zone a destinazione industriale, artigianale e commerciale, nonché dalla rete autostradale;
- Titolo di proprietà della fg. 105 part. 4 del N.C.T. Comune di Enna per l'attraversamento del cavidotto;
- Registrazione del Titolo di disponibilità giuridica dei suoli, atteso che, .ai sensi del Decreto Presidenziale Regione Sicilia n. 48 del 18/07/2012, la suddetta disponibilità è comprovata da atti di durata congrua rispetto al periodo di esercizio dell'impianto e in regola con le norme fiscali sulla registrazione e trascrizione.
In riscontro alla suddetta richiesta ed, in particolare, al documento di cui al punto 3, la società istante inoltrava in data 02.11.2023, tra l'altro, l'elaborato denominato "Sovrapposizione area impianto su stralcio PRG" dal quale si evinceva, a causa delle misure ivi riportate, che l'area di installazione dell'impianto fotovoltaico, oggetto della PAS, non rientrava, quale zona agricola, in alcuna delle ipotesi previste dall'art. 20, comma 8 lett. c) ter. Al predetto elaborato veniva, altresì, allegata una dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà a firma dei progettisti i quali dichiaravano che "l'area dell'opera in oggetto ricade fra quelle idonee, così come individuate dal D.Lgs. 8 novembre 2021 n. 199 e ss.mm.ii." senza alcuna ulteriore indicazione.
Tale circostanza determinava l'avvio del procedimento volto all'emissione dell'ordine motivato di non effettuare il previsto intervento, con assegnazione di giorni 10 per la presentazione di eventuali osservazioni ed eccezioni.
Soltanto in occasione dell'inoltro delle osservazioni alla predetta nota di avvio del procedimento, è stato specificato, dalla società istante, che l'area oggetto della realizzazione dell'impianto fotovoltaico in questione ricade nell'ipotesi residuale contemplata dalla lett. c) quater del comma 8 dell'art. 20 del suddetto D.Lgs. 199/2021, mentre i progettisti, con dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà dichiaravano che l'area in questione non è ricompresa nel perimetro dei beni sottoposti a tutela ai sensi del D.Lgs. n. 42/2004.
Con l'art. 6 del decreto legislativo del 3 marzo 2011 n. 28, emesso in attuazione della Direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, è stata introdotta la PAS, procedura abilitativa semplificata e comunicazione per gli impianti alimentati da energia rinnovabile, in sostituzione del previgente regime di DIA e SCIA.
Il recente Decreto Legge 77/2021 "c.d. Decreto Semplificazione bis", come convertito con Legge 108/2021, ha introdotto alcune modifiche all'art 6 del D. Lgs 28/2011 al dichiarato scopo di garantire "l'accelerazione" delle procedure autorizzative per le fonti rinnovabili".
In particolare l'art. 31 del DL 77/2021 ha previsto l'applicazione della procedura abilitativa semplificata (PAS) agli impianti fotovoltaici di potenza fino a 10 MW, contestualmente elevando da 1 MW a 10 MW la soglia di non assoggettabilità a VIA regionale per gli impianti che non ricadono nelle aree elencate e individuate dall' Allegato 3, lettera f) del D.M. 10 settembre 2010.
La legge 108/2021 di conversione del Decreto Semplificazione bis ha inoltre esteso la procedura abilitativa semplificata innalzando ulteriormente la sogliadi potenza degli impianti fotovoltaici da 10 MW a 20 MW.
E precisamente il comma 2dell'art 13 testualmente dispone: viene inserito nell'ambito dell'art. 6 d.lgs. n. 28 del 2011 il comma 9-bis che prevede che si applichino le disposizioni del comma 1- cioè la Procedura Abilitativa Semplificata (PAS) - anche per "l'attività di costruzione ed esercizio di impianti fotovoltaici di potenza sino a 20 MW connessi alla rete elettrica di media tensione. Tali impianti devono essere localizzati in area a destinazione industriale, produttiva o commerciale nonché in discariche o lotti di discarica chiusi e ripristinati ovvero in cave o lotti di cave non suscettibili di ulteriore sfruttamento, per i quali l'autorità competente al rilascio dell'autorizzazione abbia attestato l'avvenuto completamento delle attività di recupero e di ripristino ambientale previste nel titolo autorizzatorio nel rispetto delle norme regionali vigenti" La norma ha previsto tuttavia una differenziazione a seconda della potenza dell'impianto (10 MW o 20 MW)in ordine alle autorizzazioni ambientali.
L'art 13 del DL 77/2021 ha infatti introdotto con il comma 6 una modifica all'Allegato I alla Parte Seconda del d.lgs. 152/2006, stabilendo che gli impianti fotovoltaicidi potenza superiore a 10MW sono assoggettati alla VIA di competenza statale, come già gli impianti eolici di potenza superiore a 30MW. Gli impianti fotovoltaici di potenza compresa fra 1 e 10MW (ad eccezione di quelli ubicati in aree produttive, industriali o commerciali) restano assoggettati a verifica di assoggettabilità di competenza regionale.
In altri termini alla luce delle modifiche intervenute solo gli impianti di potenza fino a 10MW ubicati in aree produttive, industriali o commerciali sono esclusi dalle verifiche di assoggettabilità a valutazione di impatto ambientale.
La procedura abilitativa semplificata di cui all'articolo 6 del D.lgs. n. 28/2011 si applica anche alle varianti non sostanziali da apportare a progetti ancora non realizzati (oltre a quelli esistenti), fatta salva l'acquisizione degli eventuali e necessari atti di assenso da parte delle amministrazioni interessate e gli adempimenti procedurali in materia di verifica di esclusione da VIA o VIA, come prescritti dal D.lgs. n. 152/2006. E' stata infatti innovata complessivamente la disciplina autorizzativa in materia di varianti ad impianti esistenti e a progetto, attraverso la sostituzione del comma 3 dell'articolo 5 e l'introduzione di un nuovo articolo, il 6 bis intitolato "Dichiarazione di inizio lavori asseverata". Per effetto delle innovazioni complessivamente introdotte, agli strumenti autorizzativi già esistenti in materia di varianti (Autorizzazione Unica per le varianti sostanziali e Procedura Abilitativa Semplificata per le varianti non sostanziali), si aggiungono la comunicazione di attività di edilizia libera limitatamente a taluni interventi di carattere non sostanziale su impianti fotovoltaici e idroelettrici e la dichiarazione di inizio lavori asseverata, mutuata dalla disciplina edilizia in materia di CILA, utilizzabile per assentire alcuni circoscritti interventi di modifica ritenuti a bassissimo o nullo impatto ambientale e senza effetti di natura urbanistica, nonché per autorizzare ex novo impianti fotovoltaici su edifici a uso produttivo e comunque al di fuori dei centri storici.
La competenza per la PAS è stata attribuita ai Comuni i quali, onde stabilire l'idoneità dell'area sulla quale l'impianto fotovoltaico deve essere installato, devono fare riferimento al D. Lgs. 8 novembre 2021 n. 199 ed, in particolare, all'art. 20, comma 8, non avendo gli stessiautonomia decisionale in merito.
Ciò è stato chiaramente evidenziato dalla recente sentenza del TAR Palermo n. 299 del 02.02.2023, che, a tal proposito, stabilisce: "quanto alla Regione Siciliana, va affermata l'operatività in ambito regionale sia del d. lgs. n. 387 del 2003, sia del d. lgs. n. 28 del 2011 sia - ni parte qua - delle Linee guida statali del 10 settembre 2010: con l'art. 105 l.r. sic. n. 1 del 2010 la Regione Siciliana ha previsto l'adozione di apposito decreto attuativo del Presidente della Regione, il quale è poi intervenuto (n. 48 del 2012), operando, in parte qua e per quanto qui di interesse, un rinvio al d.m. statale sopracitato (anche con riferimento) gli impianti fotovoltaici, salve le ulteriori disposizioni dettate dal medesimo regolamento, qui irrilevanti.
Ora, l'art. 12, comma 7d. lgs. n. 387del 2003 prevede che «Gli impianti di produzione di energia elettrica, di cui all'articolo 2, comma 1, lettere b) e c), possono essere ubicati anche in zone classificate agricole dai vigenti piani urbanistici» e che «Nell'ubicazione si dovrà tenere conto delle disposizioni in materia di sostegno nel settore agricolo, con particolare riferimento alla valorizzazione delle tradizioni agroalimentari locali, alla tutela della biodiversità, così come del patrimonio culturale e del paesaggio rurale [...]». In attuazione di tale disciplina, le Linee guida stabiliscono che «le Regioni e le Province autonome possono procedere alla indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti» (paragrafo 17.1), avvalendosi dell'iter procedimentale di seguito indicato. La Regione deve, dunque, compiere «un'apposita istruttoria, avente ad oggetto la ricognizione delle disposizioni volte alla tutela dell'ambiente, del paesaggio, del patrimonio storico e artistico, delle tradizioni agroalimentari locali, della biodiversità e del paesaggio rurale» (paragrafo 17.1 Linee guida).
All'esito di tale istruttoria, la Regione procede ad indicare, nell'atto di pianificazione, la non idoneità di ciascuna area «in relazione a specifiche tipologie e/o dimensioni di impianti», motivando le incompatibilità con riferimento agli obiettivi di protezione perseguiti dalle disposizioni, che sono state individuate tramite la ricognizione effettuata sulla scorta dell'art. 12, comma 7,del d.lgs. n. 387 del 2003.
Le aree non idonee confluiscono, pertanto, nell'atto di pianificazione con cui le Regioni e le Province autonome «conciliano le politiche di tutela dell'ambiente e del paesaggio con quelle di sviluppo e valorizzazione delle energie rinnovabili, tenendo conto di quanto eventualmente già previsto dal piano paesaggistico e del necessario rispetto della quota minima di produzione di energia da fonti rinnovabili loro assegnata (burden sharing)» (paragrafo 17.2).
L'art. 20 d. lgs. n. 199 del 2021, stabilisce, per quanto qui di interesse, che «[...] Le aree non incluse tra le aree idonee non possono essere dichiarate non idonee all'installazione di impianti di produzione di energia rinnovabile, in sede di pianificazione territoriale ovvero nell'ambito di singoli procedimenti, in ragione della sola mancata inclusione nel novero delle aree idonee».
Premesso che la mancata adozione dei decreti ministeriali previsti dal citato d.lgs. n. 199 del 2021 ne impedisce allo stato la piena e compiuta operatività (e non può impedire alla Regione di esercitare la propria competenza, cfr. Corte cost. n. 216 del 2022), nel caso della Regione Siciliana lo specifico atto di individuazione delle aree non idonee, quanto agli impianti fotovoltaici, non risulta essere ancora intervenuto (per precisione, soltanto con d.Pr. Reg. sic. 8 aprile 2022 n. 524, pubblicato nella GURS n. 18 del 2022, è stata nominata un'apposita commissione che dovrà provvedere agli adempimenti propedeutici).
Dal quadro normativo sopra tratteggiato derivano alcune rilevanti implicazioni sostanziali.
La prima, la quale vede i Comuni del tutto estranei a tale attività di pianificazione sia sulla base delle linee guida, sia sulla base del D.Lgs. n. 199 del 2021.
La seconda, volta a sottolineare, quanto alle Linee guida, che l'indicazione che possono fornire le Regioni in merito alla non idoneità di determinate aree ad accogliere la costruzione di impianti per la produzione di energie rinnovabili è espressamente riferita alla segnalazione di aree non idonee «in relazione a specifiche tipologie e/o dimensioni di impianti». Spetta, pertanto, all'atto regionale (e non alla norma locale generale e astratta) individuare le incompatibilità di determinate aree, in relazione al tipo e alle dimensioni (e, dunque, anche alla potenza) degli impianti.
La terza, volta ad evidenziare, sempre in relazione alle linee guida, che l'atto di pianificazione della Regione, nell'individuare le aree non idonee, non può comportare un divieto assoluto, bensì serve a segnalare «una elevata probabilità di esito negativo delle valutazioni, in sede di autorizzazione» e, dunque, ha la funzione di «accelerare» la procedura (paragrafo 17.1). Osserva, in proposito, la giurisprudenza amministrativa che «trattasi non di impedimento assoluto, ma di valutazione di "primo livello"», che impone poi di verificare «in concreto, caso per caso, se l'impianto così come effettivamente progettato, considerati i vincoli insistenti sull'area. possa essere realizzabile, non determinando una reale compromissione dei valori tutelati dalle norme di protezione (dirette) del sito, nonché di quelle contermini (buffer)» (Cons. Stato, sez. IV, n. 2848 del 2021).
Tale complessivo assetto - che attiene ai poteri delle regioni e non degli enti locali territoriali - non può che far concludere per il difetto di attribuzioni dei comuni (anche) della Regione Siciliana.
Tale quadro, oggi, ancor di più spinge verso una negazione, in tale ambito, dell'autonomia decisionale degli enti locali territoriali". Ciò posto, avendo fin qui delineato il quadro normativo nell'ambito del quale si muovono, ad oggi, i Comuni e precisato che è in fase di consultazione pubblica lo schema di decreto regionale per l'individuazione delle aree non idonee alla realizzazione di impianti di produzionedi energia elettrica da fonte fotovoltaica ai sensi dell'art. 1 della legge regionale 20 novembre 2015, n. 29, nonché dell'articolo 2 del regolamento recante norme di attuazione dell'articolo 105, comma ,5 legge regionale 10 maggio 2010, n. 1, approvato con decreto presidenziale 18 luglio 2012, numero 48, is formula, con al presente, interpello, ai sensi dell'art. 3septies del D.Lgs. 152/2006.al fine di richiedere l'interpretazione autenticadellaletterac) quater del comma 8 dell'art. 20 del D.Lgs. 199/2021 in relazione alla lettera c) ter del medesimo comma.
In particolare, is richiede se, atteso che la lettera c) quater fa salvo quanto previsto dalle lettere a), b), c), c) bis e c) ter del medesimo comma 8, allorchè l'area sulla quale debba essere installato l'impianto fotovoltaico ricada in zona agricola e non vi sia la presenza di alcun vincolo o la stessa non sia ricompresa nel perimetro dei beni sottoposti a tutela ai sensi del D. Lgs. 2 gennaio 2004 n. 42. si ricada nell'ipotesi di cui alla lettera c) quater, o in quella contemplata dalla lettera c) ter o, in ogni caso, se quanto previsto dalla lettera c) quater suddetta costituisca un'ipotesi residuale di area idonea da utilizzare allorquando non ricorrano le ipotesi previste dalle lettere precedenti del precitato comma 8, con la conseguenza di poter considerare area idonea la zona agricola che non rispetti le distanze previste dalla lettera c) ter del predetto comma 8 dell'art. 20 del D.Lgs. 199/2021.
Ciò allo scopo di evitare eventuali futuri contenziosi anche in considerazione del probabile aumento di ricezione di PAS da parte dei Comuni.
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Parere del ministero dell'Ambiente e della sicurezza energetica 5 novembre 2024, n. 201534
Oggetto: Interpello ex art 3-septies del Digs 152/2006 – richiesta di interpretazione autentica della lettera c) quater del comma 8 dell’art. 20 del D.Lgs. 199/2021 in relazione alla lettera c) ter del medesimo comma.
Con nota acquisita con prot. n. 191907 del 23/11/2023 codesto Ente ha presentato istanza di interpello ambientale ai sensi dell'art. 3 septies del D.Lgs. 152/2006, avente ad oggetto, con specifico riferimento a quanto disposto dall’art.20 comma 8 del D.Lgs 199/2021, il quesito dappresso riportato:
Si chiede se, atteso che la lettera c) quater fa salvo quanto previsto dalle lettere a), b), c), c) bis e c) ter del medesimo comma 8, allorché l’area sulla quale debba essere installato l’impianto fotovoltaico ricada in zona agricola e non vi sia la presenza di alcun vincolo o la stessa non sia ricompresa nel perimetro dei beni sottoposti a tutela ai sensi del D.Lgs. 22 gennaio 2004 n. 42, si ricada nell’ipotesi di cui alla lettera c) quater, o in quella contemplata dalla lettera c) ter o, in ogni caso, se quanto previsto dalla lettera c) quater suddetta costituisca un’ipotesi residuale di area idonea da utilizzare allorquando non ricorrano le ipotesi previste dalle lettere precedenti del precitato comma 8, con la conseguenza di poter considerare area idonea la zona agricola che non rispetti le distanze previste dalla lettera c) ter del predetto comma 8 dell’art. 20 del D.Lgs. 199/2021.
Con riferimento all’istanza formulata da codesto Ente si premette che la richiesta di interpretazione autentica formulata non potrà trovare alcun seguito posto che si tratta di attività riservata al Legislatore, chiamato a dirimere gli eventuali dubbi in ordine ad una norma dal medesimo emanata.
L’istituto dell’interpello ambientale, disciplinato dall’art 3 septies del D.Lgs 152/2006, consente ai soggetti ivi espressamente individuati di proporre istanze di ordine generale sull'applicazione della normativa statale in materia ambientale.
Il medesimo articolo precisa altresì che “le indicazioni fornite nelle risposte alle istanze di cui al presente comma costituiscono criteri interpretativi per l'esercizio delle attività di competenza”.
Ciò posto la scrivente provvederà a fornire riscontro all’istanza formulata in ottemperanza a quanto indicato dall’art. 3 septies del D.lgs 152/2006.
In via preliminare, stante la tematica oggetto dell’interpello, si rammenta che con il recente intervento normativo avvenuto ad opera del DL 15 maggio 2024, n. 63 è stato introdotto (con l'art. 5, comma 1) il comma 1-bis all'art. 20 che statuisce che «l'installazione degli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra, in zone classificate agricole dai piani urbanistici vigenti, è consentita esclusivamente nelle aree di cui alle lettere a) [dell’art. 20 ndr], limitatamente agli interventi per modifica, rifacimento, potenziamento o integrale ricostruzione degli impianti già installati, a condizione che non comportino incremento dell'area occupata, c), incluse le cave già oggetto di ripristino ambientale e quelle con piano di coltivazione terminato ancora non ripristinate, nonché le discariche o i lotti di discarica chiusi ovvero ripristinati, c-bis), c-bis.1) e c-ter), numeri 2) e 3), del comma 8 del presente articolo. Il primo periodo non si applica nel caso di progetti che prevedano impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra finalizzati alla costituzione di una comunità energetica rinnovabile ai sensi dell'articolo 31 del presente decreto nonché in caso di progetti attuativi delle altre misure di investimento del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), approvato con decisione del Consiglio ECOFIN del 13 luglio 2021, come modificato con decisione del Consiglio ECOFIN dell'8 dicembre 2023, e del Piano nazionale per gli investimenti complementari al PNRR (PNC) di cui all'articolo 1 del decreto-legge 6 maggio 2021, n. 59, convertito, con modificazioni, dalla legge 1° luglio 2021, n. 101, ovvero di progetti necessari per il conseguimento degli obiettivi del PNRR».
Per un impianto fotovoltaico con moduli a terra in zona agricola pertanto si dovrà tener conto delle disposizioni della norma sopra citata.
Al fuori dei casi contemplati dal comma 1 bis dell’art. 20, laddove un impianto fotovoltaico ricada in zona agricola, dal tenore della norma di cui all’art 20 comma 8 del D.lgs 199/202 si evince che, nelle more dell'individuazione delle aree idonee sulla base dei criteri e delle modalità stabiliti dai decreti di cui al comma 1, possono considerarsi idonee le aree ricadenti nelle casistiche di cui alle lettere a), b), c), c bis), e c ter) in assenza di vincoli ai sensi della parte seconda del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 ed esclusivamente per gli impianti fotovoltaici, anche con moduli a terra, e per gli impianti di produzione di biometano.
Sono inoltre idonee (fatto salvo quanto previsto alle lettere a), b), c), c-bis) e c-ter), tutte le aree indicate nella lettera c) quater del predetto articolo 20 comma 8 del D.lgs 199/2021 che abbiamo entrambi i requisiti di non essere ricomprese nel perimetro dei beni sottoposti a tutela ai ensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, incluse le zone gravate da usi civici di cui all'articolo 142, comma 1, lettera h), del medesimo decreto, e di non ricadere nella fascia di rispetto dei beni sottoposti a tutela ai sensi della parte seconda oppure dell'articolo 136 del medesimo decreto legislativo.
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