Siti Natura 2000: il divieto di conversione a pascolo

Siti Natura 2000: il divieto di conversione a pascolo al centro di un parere del ministero dell'Ambiente e della sicurezza energetica in risposta a un interpello ambientale della Regione Toscana.

In particolare, l'amministrazione regionale ha chiesto:

• che cosa si intenda per “prati permanenti sensibili sotto il profilo ambientale” ed in particolare se tutti i prati permanenti ricompresi nei siti Natura 2000 siano da considerarsi indistintamente “sensibili sotto il profilo ambientale” per il fatto di essere ricompresi all’interno dei perimetri dei siti;

• se, nelle more dell'entrata in vigore del regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che, a seguito della modifica dell'articolo 13, regolamento (Ue) 2021/2115, consentirà agli stati membri di stabilire specifiche esenzioni, sussista l’effettiva facoltà, da parte dell’autorità di gestione del sito interessato, di concedere una deroga al divieto di conversione delle superfici attualmente definite “prati permanenti” previsto dal decreto del ministero dell’Ambiente 17 ottobre 2007 e, nel caso, quali siano, a legislazione vigente, i criteri da adottare per la concessione di queste deroghe.

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Di seguito i testi dell'interpello della Regione Toscana e del parere del Mase.

Interpello ambientale della Regione Toscana 10 giugno 2024, n. 106566

Oggetto: Interpello ambientale ex art. 3-septies del D. Lgs. 152/06 sulla corretta applicazione del divieto di conversione delle superfici a pascolo permanente nei Siti Natura 2000 previsto dal DM del Ministero dell'Ambiente del 17 ottobre 2007, art. 2, comma 4, lett. c).

Premessa

Il DM del Ministero dell'Ambiente del 17 ottobre 2007 all’art. 2 comma 4, lett. c) riporta come criterio minimo per i siti Natura 2000 il “divieto di conversione della superficie a pascolo permanente ai sensi dell’art. 2 punto 2 del Reg. CE 796/2004 (regolamento sulla condizionalità in agricoltura) ad altri usi”. Il decreto quindi fa riferimento alla definizione dei prati permanenti contenuta nel regolamento UE sulla condizionalità vigente all’epoca (796/2004), che però risulta sostanzialmente replicata nei Regolamenti sulla condizionalità che si sono da allora succeduti, compreso l’attuale Reg. 2021/2115.

I pascoli/prati permanenti sono definiti dal Reg. (UE) 2021/2115 come segue:
«prato permanente e pascolo permanente» (congiuntamente denominati «prato permanente»): “terreno utilizzato per la coltivazione di erba o di altre piante erbacee da foraggio, naturali (spontanee) o coltivate (seminate), e non compreso nella rotazione delle colture dell’azienda da cinque anni o più, e, ove gli Stati membri decidano in tal senso, non arato, non lavorato o non riseminato con specie differenti di erba o di altre piante erbacee da foraggio da cinque anni o più. Può comprendere altre specie, segnatamente arbustive o arboree, che possono essere utilizzate per il pascolo nonché, ove gli Stati membri decidano in tal senso, altre specie, segnatamente arbustive o arboree, che possono essere utilizzate per alimentazione animale, purché l’erba e le altre piante erbacee da foraggio restino predominanti.”

Tale tipologia di uso del suolo è tutelata su tutto il territorio nazionale dalle norme per la condizionalità in agricoltura per il loro ruolo di accumulo della CO2 e per la tutela della biodiversità, tuttavia le forme di tutela sono più stringenti nei siti Natura 2000, rispetto al resto del territorio.

Il divieto di conversione previsto dal DM del 17/10/2007 viene riconfermato nei regolamenti UE relativi alla politica agricola che si sono succeduti dal 2004 in avanti, modificando la definizione da “pascoli” a “prati permanenti”: anche l’ultimo regolamento sulla condizionalità ad oggi vigente (Reg. 2115/2021) ricomprende tale divieto nella BCAA n. 9 ("buona condizione agronomica e ambientale"), che prevede espressamente il “Divieto di conversione o aratura dei prati permanenti indicati come prati permanenti sensibili sotto il profilo ambientale nei siti di Natura 2000”.

Le superfici destinate a “prato permanente” sono ufficialmente censite nel Registro Nazionale Prati Permanenti, istituito nel 2018 e gestito dal SIAN.

Il DM del Ministero dell’Agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste (MASAF) n.147385 del 09/03/2023 (Disciplina del regime di condizionalità ai sensi del Reg. 2115/2021), conferma tale divieto di “conversione o aratura dei prati permanenti indicati come prati permanenti sensibili sotto il profilo ambientale nei siti di Natura 2000” specificando, quanto segue: “Ai fini del mantenimento dei benefici ambientali dei prati permanenti e della protezione degli habitat e delle specie, inclusi i siti di nidificazione e riproduzione delle specie di uccelli, è vietata l’aratura e la conversione, ad altri usi agricoli e non agricoli, dei prati permanenti sensibili sotto il profilo ambientale, cioè quelli compresi nei siti Natura 2000.”

Al tempo stesso tale DM introduce una possibilità di deroga (non prevista nel Reg. 2021/2115): “L’autorizzazione a convertire i prati permanenti all’interno dei siti Natura 2000 può essere concessa solo dall’Autorità di Gestione del sito stesso, attraverso apposito provvedimento. In questo caso l’azienda accompagnerà la propria richiesta di conversione con il documento di autorizzazione rilasciato dall’Autorità di Gestione del sito interessato e l’autorizzazione alla conversione sarà concessa solo a seguito della verifica della documentazione stessa (cfr. BCAA 1).”

Si registra quindi un difetto di coordinamento tra le prescrizioni del DM del Ministero dell’Ambiente del 17/10/2007 e quelle del DM MASAF n.147385 del 09/03/2023, attuativo di quanto prescritto dal Regolamento 2021/2115.

La Commissione Europea, in data 15 marzo 2024 ha presentato, con carattere di urgenza, la Proposta di regolamento COM(2024)139^[1]"Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica i regolamenti (UE) 2021/2115 e (UE) 2021/2116 per quanto riguarda le norme sulle buone condizioni agronomiche e ambientali, i regimi per il clima, l'ambiente e il benessere degli animali, le modifiche dei piani strategici della PAC, la revisione dei piani strategici della PAC e le esenzioni da controlli e sanzioni". Testo approvato dal Parlamento, prima lettura il 24 aprile 2024 (T9-0344/2024) - procedura legislativa ordinaria (ex codecisione). In attesa della posizione in prima lettura del Consiglio. recante alcune modifiche al quadro della politica agricola comune, volte, tra le altre cose, a contemperare i requisiti di condizionalità con i regimi volontari che incentivano le pratiche ecologiche.

In particolare, tale proposta andrebbe a modificare l’art.13 del vigente Reg. 2021/2115 sostituendo il paragrafo 1, come segue:
"1. Gli Stati membri provvedono affinché tutte le superfici agricole, comprese le terre che non sono più utilizzate a fini di produzione, siano mantenute in buone condizioni agronomiche e ambientali. Gli Stati membri stabiliscono, a livello nazionale o regionale, norme minime per gli agricoltori e altri beneficiari per ciascuna norma BCAA indicata nell'allegato III, in linea con il principale obiettivo delle norme di cui a tale allegato. Nel definire tali norme, gli Stati membri tengono conto, se del caso, delle caratteristiche peculiari delle superfici interessate, comprese le condizioni pedoclimatiche, dei metodi colturali in uso, delle pratiche agronomiche, delle dimensioni e delle strutture aziendali, dell'uso del suolo, e delle specificità delle regioni ultraperiferiche.
Nel definire le norme BCAA 5, 6, 7 o 9 elencate nell'allegato III, gli Stati membri possono stabilire esenzioni specifiche dai requisiti di tali norme. Le esenzioni specifiche dalle norme BCAA 5, 6, 7 o 9 si basano su criteri oggettivi e non discriminatori, quali le colture, i tipi di suolo e i metodi colturali o i danni subiti da prati permanenti, ad esempio a causa di predatori o specie invasive, e sono limitate in termini di zona di copertura. Le esenzioni specifiche sono stabilite solo se e nella misura in cui sono necessarie per porre rimedio a problemi specifici nell'applicazione di tali norme e non ostacolano in modo significativo il contributo di ciascuna di tali norme agli obiettivi principali elencati nell'allegato III."

Tale modifica parrebbe confermare che, in base alla normativa attualmente in vigore, non siano ammesse esenzioni dai requisiti previsti dalle norme BCAA 5, 6, 7 o 9.

Interpello

Per quanto sopra esposto, si chiede un chiarimento sulle seguenti questioni:

1) che cosa si intenda per “prati permanenti sensibili sotto il profilo ambientale” ed in particolare se tutti i prati permanenti ricompresi nei Siti Natura 2000 siano da considerarsi indistintamente “sensibili sotto il profilo ambientale” per il fatto di essere ricompresi all’interno dei perimetri dei Siti;

2) se, nelle more dell'entrata in vigore del regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che, a seguito della modifica dell'articolo 13 del regolamento (UE) 2021/2115, consentirà agli stati membri di stabilire specifiche esenzioni, sussista l’effettiva facoltà, da parte dell’Autorità di Gestione del Sito interessato, di concedere una deroga al divieto di conversione delle superfici attualmente definite “prati permanenti” previsto dal DM del Ministero dell’Ambiente del 17/10/2007 e, nel caso, quali siano, a legislazione vigente, i criteri da adottare per la concessione di tali deroghe.

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Parere del ministero dell'Ambiente e della sicurezza energetica 17 dicembre 2025, n. 239273

Oggetto: Interpello ambientale ex art. 3-septies del D. Lgs. 152/06 sulla corretta applicazione del divieto di conversione delle superfici a pascolo permanente nei Siti Natura 2000 previsto dal DM del Ministero dell'Ambiente del 17 ottobre 2007, art. 2, comma 4, lett. c).

Con riferimento all’interpello in oggetto si rappresenta quanto segue.

Il Decreto ministeriale del Ministero dell'Ambiente del 17 ottobre 2007 “Criteri minimi uniformi per la definizione di misure di conservazione relative a Zone Speciali di Conservazione (ZSC) e a Zone di Protezione Speciale (ZPS)” all’art. 2 comma 4, lett. c) e all’art. 5, comma 1, lett. s) riporta come criterio minimo da prevedere nell’ambito delle misure di conservazione dei siti Natura 2000 il “divieto di conversione della superficie a pascolo permanente ai sensi dell’art. 2 punto 2 del Reg. CE 796/2004 (regolamento sulla condizionalità in agricoltura) ad altri usi”. Il decreto, quindi, fa riferimento alla definizione dei prati permanenti contenuta nel regolamento UE sulla condizionalità vigente all’epoca (796/2004), che risulta sostanzialmente replicata nei Regolamenti sulla condizionalità che si sono da allora succeduti.

I pascoli/prati permanenti sono definiti dal Reg. (UE) 2021/2115 come segue:

• «prato permanente e pascolo permanente» (congiuntamente denominati «prato permanente»):
• “terreno utilizzato per la coltivazione di erba o di altre piante erbacee da foraggio, naturali (spontanee) o coltivate (seminate), e non compreso nella rotazione delle colture dell’azienda da cinque anni o più, e, ove gli Stati membri decidano in tal senso, non arato, non lavorato o non riseminato con specie differenti di erba o di altre piante erbacee da foraggio da cinque anni o più.

Può comprendere altre specie, segnatamente arbustive o arboree, che possono essere utilizzate per il pascolo nonché, ove gli Stati membri decidano in tal senso, altre specie, segnatamente arbustive o arboree, che possono essere utilizzate per alimentazione animale, purché l’erba e le altre piante erbacee da foraggio restino predominanti.”

Tale tipologia di uso del suolo è tutelata su tutto il territorio nazionale dalle norme per la condizionalità in agricoltura per il loro ruolo di accumulo della CO2 e per la tutela della biodiversità; tuttavia, le forme di tutela sono più stringenti nei siti Natura 2000, rispetto al resto del territorio.

Il Decreto ministeriale del Ministero dell’Agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste (MASAF) del 9 marzo 2023, recante “Disciplina del regime di condizionalità e dei requisiti minimi relativi all'uso di prodotti fertilizzanti e fitosanitari e al benessere degli animali ai sensi del regolamento (UE) 2021/2115 del Parlamento europeo e del Consiglio del 2 dicembre 2021 e individuazione del termine ultimo per la presentazione delle domande di aiuto per lo sviluppo rurale” (GU Serie Generale n.112 del 15-05-2023) conferma il divieto di “conversione o aratura dei prati permanenti indicati come prati permanenti sensibili sotto il profilo ambientale nei siti di Natura 2000” specificando, quanto segue:

“Ai fini del mantenimento dei benefici ambientali dei prati permanenti e della protezione degli habitat e delle specie, inclusi i siti di nidificazione e riproduzione delle specie di uccelli, è vietata l’aratura e la conversione, ad altri usi agricoli e non agricoli, dei prati permanenti sensibili sotto il profilo ambientale, cioè quelli compresi nei siti Natura 2000.”

Al tempo stesso tale DM introduce una possibilità di deroga, ora prevista dal Regolamento UE n. 1468/2024 (modificativo dei Regolamenti n. 2115/2021 e n. 2116/2021): “L’autorizzazione a convertire i prati permanenti all’interno dei siti Natura 2000 può essere concessa solo dall’Autorità di Gestione del sito stesso, attraverso apposito provvedimento.”

Tale disposizione risente tuttavia di un difetto di coordinamento con le prescrizioni del DM del Ministero dell’Ambiente del 17/10/2007.

Ai sensi del DM Ambiente, infatti, eventuali deroghe ai divieti dallo stesso previsti sono così disciplinate: “Per ragioni connesse alla salute dell'uomo e alla sicurezza pubblica o relative a conseguenze positive di primaria importanza per l'ambiente, si può provvedere all'autorizzazione di interventi o progetti eventualmente in contrasto con i criteri indicati nel presente atto, in ogni caso previa valutazione di incidenza, adottando ogni misura compensativa atta a garantire la coerenza globale della rete Natura 2000.” (art. 1, ultimo capoverso). Pertanto, non è previsto che il divieto in esame sia superabile mediante un’autorizzazione da parte del gestore del sito.

Tutto ciò premesso, per quanto riguarda il primo quesito sollevato nell’interpello in oggetto, circa la definizione di “prati permanenti sensibili sotto il profilo ambientale”, si condivide quanto esplicitato dal DM MASAF del 09/03/2023, ovvero che sono considerati ambientalmente sensibili tutti i prati permanenti ricompresi nei Siti Natura 2000, che non siano già classificati come habitat di interesse comunitario di cui ai cod. 6 e 7 - formazioni erbose naturali e seminaturali, torbiere, paludi basse - dell’allegato 1 della direttiva 92/43/CEE e per questo tutelati da specifiche misure di conservazione.

Tale classificazione è motivata dal fatto che anche i prati pascoli che sono elencati come habitat nell’allegato 1 della direttiva 92/43/CEE, all’interno dei siti natura 2000 rivestono un’importante funzione ecologica come habitat di specie.

Per quanto riguarda, invece, il secondo quesito sollevato da codesta Regione, ovvero se sussista l’effettiva facoltà, da parte dell’Autorità di Gestione del Sito interessato, di concedere una deroga al divieto di conversione delle superfici attualmente definite “prati permanenti” previsto dal DM del Ministero dell’Ambiente del 17/10/2007 e, nel caso, quali siano, a legislazione vigente, i criteri da adottare per la concessione di tali deroghe, la scrivente Direzione ritiene che, a legislazione vigente, non sussista la possibilità di derogare ai divieti del DM del Ministero dell’Ambiente del 17/10/2007 se non nelle modalità dallo stesso prescritte.

Occorre tuttavia rilevare che il Regolamento unionale è immediatamente applicativo nello Stato membro e valutare pertanto se la possibilità di deroga recentemente introdotta in materia di prati permanenti nei siti natura 2000, da leggersi in connessione con quanto indicato nei “Considerando” 5 e 6 del Regolamento UE 1468/2024, possa costituire anche, “ope legis”, motivo di deroga ai divieti di cui al DM ambiente 17 ottobre 2007, poiché coerente con quanto indicato all’articolo 1 di tale decreto. A tale domanda sembra possibile rispondere in senso affermativo. Ugualmente non si ravvisano contrasti con il decreto 17 ottobre nella previsione del decreto 9 marzo 2023 di un’autorizzazione alla deroga da parte del soggetto gestore del sito natura 2000, evidentemente motivata dalla necessità di confermare la sussistenza delle condizioni richiamate nei sopra citati “Considerando”.

È necessario altresì chiarire che tale autorizzazione non si sostituisce alla valutazione di incidenza, istituto previsto dalla direttiva “Habitat” e non eludibile in maniera precostituita. È superfluo evidenziare, infine, che con il decreto 9 marzo 2023 non si è modificato, né avrebbe potuto modificarsi, il quadro delle competenze in materia di siti natura 2000 delineato con il DPR n.357 del 1997, attuativo della direttiva “habitat” 92/43/CEE, La valutazione di incidenza, anche nelle fattispecie in esame, deve pertanto essere condotta dalle autorità competenti e con le modalità individuate dalla regione interessata ai sensi dell’articolo 5, comma 5, del DPR n. 357/97.

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