Via postuma: gli ultimi chiarimenti del Mase

(Via postuma: gli ultimi chiarimenti del Mase)

Il tema

La valutazione di impatto ambientale (Via) cosiddetta “postuma” è il procedimento attraverso il quale viene sottoposto a procedura di valutazione di impatto un intervento che, originariamente non sottoposto a Via, lo debba essere alla data odierna, tenendo dunque conto del tempo trascorso e dello stato dell’opera da realizzare. Analoga previsione è estesa alle procedure di verifica di assoggettabilità a Via (screening)^[1]Per una compiuta disamina della tematica della Via postuma si veda: Guida all’Ambiente 2022, a cura di F. Peres, L. Butti, M. Zalin, A. Kiniger e A. Balestreri, supplemento 1. al n. 10/2022 di Ambiente&Sicurezza, pagg. 27-28..

L’esigenza può nascere in diversi contesti e il ministero dell’Ambiente e della sicurezza energetica ha già avuto modo, in alcune occasioni, di delineare profili specifici di questa disciplina^[2]Importanti chiarimenti sono contenuti nella risposta ad interpello 4 aprile 2022, n. 43387; per un commento si veda A. Balestreri, C. Cea e M. Polato Via postuma: la distinzione tra patologica e fisiologica., da pochi anni introdotta in Italia e affidata al breve disposto dell’art. 29, comma 3, D.Lgs. n. 152/2006 (vedere il box 1).

Uno dei casi di applicazione – contemplato dalla disciplina di riferimento – è quello dell’«annullamento in sede giurisdizionale o in autotutela dei provvedimenti di verifica di assoggettabilità a VIA o dei provvedimenti di VIA relativi a un progetto già realizzato o in corso di realizzazione». In questa ipotesi la norma sopra menzionata prevede: «l’Autorità competente assegna un termine all’interessato entro il quale avviare un nuovo procedimento e può consentire la prosecuzione dei lavori o delle attività a condizione che tale prosecuzione avventa in termini di sicurezza con riguardo agli eventuali rischi sanitari, ambientali o per il patrimonio culturale».

In quest’ultimo contesto si inserisce la recente risposta del ministero dell’Ambiente e della sicurezza energetica 22 dicembre 2022. prot. n. 162302 a un interpello ambientale avanzato dalla Regione Sardegna^[3]L’interpello fa seguito a un precedente interpello formulato dalla medesima Regione al ministero (17 maggio 2022, prot. 12627 riscontrato con nota Mase 29 luglio 2022, prot. 95104); i contenuti del nuovo riscontro del Mase espressamente «superano e sostituiscono la precedente risposta fornita (…) in ordine ai quesiti posti (…) sull’argomento di che trattasi»., originato dall’annullamento giudiziale di un procedimento autorizzatorio unico regionale (Paur)^[4]Per un approfondimento sul Paur, si veda C. Cea Procedimento autorizzatorio unico accelerato regionale in Ambiente&Sicurezza n. 2/2023che – in quanto impattante su un procedimento unico comprensivo di tutti i titoli autorizzativi ed edilizi, oltre alla Via – ha annullato integralmente tutti i provvedimenti abilitativi per la realizzazione del progetto (già, medio tempore, completamente edificato).

Le richieste di chiarimenti avanzate al Mase

La Regione Sardegna ha avanzato al Ministero quesiti in ordine ai seguenti aspetti:

• i «lavori» e le «attività» la cui prosecuzione sia ritenuta ammissibile ai sensi della disciplina di riferimento e le relative condizioni di ammissibilità della prosecuzione;
• la possibilità, nelle more dell’avvio e conclusione dei necessari procedimenti di valutazione ambientale, di disporre la prosecuzione delle attività nel caso in cui l’opera non sia dotata di un valido titolo autorizzativo. Ciò, con particolare riferimento all’ipotesi in cui lo stesso titolo sia stato oggetto di annullamento motivato unicamente dalla rilevata necessità di previa sottoposizione a via (come nel caso, appunto, del Paur, provvedimento “contenitore” di tutti i titoli autorizzativi necessari”);
• la «prosecuzione delle attività» anche nel caso in cui nell’impianto da sottoporre a Via postuma, pur già realizzato, non sia ancora stata avviata alcuna attività in concreto e non vi sia dunque una attività da “proseguire” (come nel caso pratico da cui origina l’interpello regionale).

Con valutazioni di portata generale, il Mase ha affrontato le richieste fornendo criteri interpretativi utili per dirimere le questioni sottoposte.

La posizione del Mase

Il primo aspetto approfondito attiene all’identificazione dei «lavori» e delle «attività» la cui prosecuzione è consentita in pendenza di Via postuma. Rammentata la natura preventiva (in condizioni ordinarie) della Via^[5]La natura notoriamente preventiva della procedura di VIA viene descritta dal Ministero come un concetto «costantemente affermato tanto dalla giurisprudenza comunitaria (cfr. Corte Giustizia CE, Sez. II, 03 luglio 2008, nonché Corte Giustizia CE, Sez. II, 05 luglio 2007, nella causa C-255/05), quanto da quella nazionale (ex multis T.A.R. Liguria Genova, Sez. I, 15 giugno 2006, n. 563; nonché T.A.R. Puglia Bari, Sez. I, 10 aprile 2008 , n. 894; T.A.R. Liguria Genova, Sez. I, 16 febbraio 2008, n. 306; T.A.R. Lombardia Brescia, Sez. I, 11 agosto 2007, n. 726)». (funzionale a soppesare gli effetti su ambiente, salute e contesto complessivo identificando misure di tutela e minimizzazione degli impatti), il ministero ne ha poi tracciato la netta demarcazione – quantomeno a livello sostanziale e contenutistico - rispetto alle procedure di autorizzazione funzionali a identificare i dettagli operativi dell’opera (e che può risultare, talvolta, di competenza di diverse amministrazioni, come per la Via statale).

Su questi presupposti, la prosecuzione dei lavori e delle attività che l’autorità può disporre ai sensi dell’art 29, comma 3, D.Lgs. n. 152/2006, afferisce a lavori e/o attività «conseguenti e correlati unicamente alla fase di valutazione ambientale» e non dunque alla fase autorizzatoria che «appartiene alla competenza di diverse amministrazioni ed investe svariati ambiti disciplinari». Nella prospettazione ministeriale, dunque, la disciplina in tema di Via postuma «non assegna all’amministrazione ambientale alcun potere di sostituzione delle autorizzazioni necessarie per realizzare e/o esercire un’opera o un’attività». L’autorità potrà, dunque, acconsentire alla prosecuzione dell’attività soltanto laddove venga effettuata (o svolta nuovamente) la sola fase di Via (o screening), per un tempo determinato e in merito (solo per questo lasso di tempo, e in attesa del completamento della procedura di Via o screening) «all’assenza di impatti significativi e negativi che possano derivare dallo svolgimento di opere o attività (nell’ipotesi di opere realizzate in totale assenza di VIA o nell’ipotesi di VIA scaduta non seguita da richiesta di proroga nell’erronea convinzione che sia ancora valida) ovvero nell’assenza di impatti significativi e negativi ulteriori e diversi da quelli già valutati in sede di VIA (in ipotesi di annullamento parziale della VIA già assentita) demandando la valutazione complessiva degli effetti dell’opera all’esito della valutazione ambientale postuma avviata».

Formulate le predette valutazioni, il ministero ha considerato “assorbite” le questioni specifiche poste da Regione Sardegna, ritenendole «non (…) riconducibili alla previsione normativa di cui all’art 29 comma 3 D.Lgs. 152/2006».

Ciò significa che, per un’opera pur già edificata ma priva dei titoli abilitativi in quanto annullati in sede giurisdizionale nell’ambito della caducazione della relativa procedura di Via contenuta in un procedimento unificato (Paur), l’autorità competente non potrebbe disporre la prosecuzione, né conseguentemente l’avvio (ove non ancora messa in esercizio) dell’attività sino al completamento della procedura di Via. Questa lettura valorizza (e ciò emerge chiaramente dal testo della risposta all’interpello ministeriale) i contenuti della sentenza del Consiglio di Stato^[6]Consiglio di Stato 10.11.2021, n. 7490 che, nel caso alla base dell’interpello della Regione Sardegna, aveva esplicitamente esteso la caducazione della Via all’intero procedimento di Paur e a tutti i titoli abilitativi da esso sostituiti.

Le indicazioni generali sulla prosecuzione dell’attività o dei lavori

Nella parte conclusiva dell’interpello, il Mase ha elencato alcuni criteri che le autorità dovrebbero seguire per valutare la possibilità di disporre la prosecuzione delle attività o dei lavori in pendenza del procedimento di Via/screening Via postuma (conseguente alla rilevata illegittimità di provvedimenti già rilasciati o alla assenza degli stessi, la cosiddetta Via postuma patologica^[7]Il ministero è intervenuto a delineare i profili della via postuma patologica nella risposta ad interpello 4 aprile 2022, n. 43387 . Per un commento si veda A. Balestreri, C. Cea e M. Polato: Via postuma: la distinzione tra patologica e fisiologica in Ambiente&Sicurezza n.7/2022.). In particolare, è necessario che:

• l’istanza di Via postuma sia stata presentata nei termini impartiti;
• vi siano lavori e/o attività già in essere poiché «dal tenore letterale della norma appare consentita la “prosecuzione”, non “l’avvio”, dei lavori o dell’attività»;
• sia stata positivamente svolta la valutazione circa la prosecuzione delle attività tenendo conto degli impatti ambientali, sanitari e per il patrimonio culturale (tale valutazione dovrà necessariamente coinvolgere le autorità specificamente competenti in materia);
• il proponente acquisisca «i permessi pareri, nulla osta e/o autorizzazioni» necessari «secondo la normativa/e di settore generali e specifiche per tipologia di intervento»; appare, dunque, evidente che in caso di caducazione degli stessi, come statuito in sede giurisdizionale nel caso oggetto di valutazione, tale aspetto sia ostativo alla prosecuzione dell’attività sino al completamento dell’iter autorizzativo;
• sia determinata una validità temporale circoscritta per la prosecuzione delle attività, astrattamente correlata alla definizione della VIA postuma (di cui, precisa il ministero, la valutazione sulla temporanea prosecuzione dell’attività «in ogni caso non anticipa gli esiti»).

L’analisi dei criteri permette di comprendere come, soprattutto in caso di annullamento giurisdizionale (come nella fattispecie alla base dell’interpello di Regione Sardegna), l’estensione del perimetro dell’annullamento debba valutarsi alla luce delle statuizioni dei giudici e della tipologia di procedimento seguito. Se, infatti, l’esistenza un procedimento unificato di valutazione di impatto ambientale e autorizzazione (come il Paur) farebbe deporre per una integrale caducazione di tutti i titoli abilitativi in caso di annullamento, ciò che potrebbe portare a diverse conclusioni (“salvando” provvedimenti connotati da margini di autonomia) sono le statuizioni contenute in sentenza o i dettagli specifici dei provvedimenti annullati^[8]Sul tema del Paur, ad esempio, l’approccio alla organizzazione dei documenti e delle fasi procedimentali sul territorio nazionale non è univoca, registrandosi casi di procedimenti effettivamente unificati (con mere fasi endoprocedimentali distinte) e casi in cui le fasi di valutazione della compatibilità ambientale e di autorizzazione restano, ancora, formalmente divise.. A questi ultimi, alla luce dell’interpretazione ministeriale, è dunque importante prestare attenzione al fine di evitare il blocco – magari per ragioni puramente formali o procedurali – di progetti rilevanti per lo sviluppo industriale.