Paur: il procedimento preliminare

Struttura, criticità e prospettive del procedimento preliminare al provvedimento autorizzatorio unico regionale

(Paur: il procedimento preliminare)

 

Il contesto

Il D.Lgs. n. 104/2017, nel perseguimento degli obiettivi di accorpamento e snellimento dei procedimenti volti al rilascio delle autorizzazioni ambientali per gli stabilimenti industriali che necessitino di più titoli autorizzativi, ha introdotto nell’ordinamento italiano nuovi schemi procedimentali al fine di riunire nell’ambito di un singolo procedimento le diverse autorizzazioni ambientali nei casi in cui tra esse figuri la valutazione di impatto ambientale (Via).

Pur non modificando la sostanza delle verifiche e degli standard normativi e tecnici di riferimento per le singole autorizzazioni sostituite, le nuove strutture procedimentali hanno mutato struttura e tempistiche di istruttoria e valutazione. Se per i procedimenti di competenza statale il proponente può – alternativamente all’ordinario procedimento di Via statale e alla separata richiesta di eventuali ulteriori autorizzazioni – optare per il procedimento unico in materia ambientale, il rilascio del provvedimento autorizzatorio unico regionale (Paur), invece, nelle previsioni di legge[1]Art. 27-bis, D.Lgs. n. 152/2006 ha natura obbligatoria per i progetti non di competenza statale per i quali sia necessaria l’effettuazione della Via oltre al titolo autorizzativo ambientale.

Il procedimento per il rilascio dei provvedimenti unici ha, nella previsione di legge, una struttura sostanzialmente simile al procedimento di Via[2]Per una compiuta disamina della tematica della Via si veda: Guida all’Ambiente 2022, a cura di F. Peres, L. Butti, M. Zalin, A. Kiniger e A. Balestreri, supplemento 1. al n. 10/2022 di Ambiente&Sicurezza, pagg. 23-27, con le particolarità dettate dal maggior numero di soggetti coinvolti e la conseguente maggiore complessità delle valutazioni da svolgere (sarà, infatti, obbligatoriamente indetta una conferenza di servizi simultanea e il procedimento avrà una durata tendenzialmente maggiore dell’autonoma Via). I tempi dovrebbero essere, tuttavia, nel complesso contenuti se parametrati alla “somma” delle durate dei procedimenti sostituiti.

 

Le problematiche

Il carattere “unificato” sul piano procedimentale – ma, di fatto, separato su quello sostanziale – dei singoli titoli abilitativi richiesti con il procedimento volto al rilascio del Paur ha generato, sin dalla prima applicazione, rilevanti criticità. Complessa si è rivelata, infatti, l’unificazione dei procedimenti in quanto non soltanto di competenza di amministrazioni diverse, ma soprattutto connotati da diversi gradi di dettaglio sia dell’apparato documentale da produrre e istruire sia delle valutazioni istruttorie da svolgere. Particolarmente articolata è risultata nei primi anni di attuazione (e ancora la difficoltà non può dirsi superata) l’integrazione tra gli elaborati e le valutazioni da svolgere in sede di Via (incentrati sullo studio di impatto ambientale, che non richiede una progettazione di dettaglio dei presidi ma una accurata stima degli impatti) e quelli relativi alla realizzazione ed esercizio dell’opera (tra cui gli elaborati per gli assensi edilizi, le varianti urbanistiche e l’autorizzazione per l’operatività degli impianti, aventi dettaglio documentale e tecnico ben diverso, spesso peraltro influenzato dagli esiti della valutazione di compatibilità ambientale). La rilevanza di queste criticità attuative è stata sintetizzata, nella seconda parte del 2019, nelle linee guida ministeriali emanate sul tema[3]Si fa qui riferimento al documento, pubblicato dal ministero dell’Ambiente il 6 settembre 2019, dal titolo «Indirizzi operativi per l’applicazione dell’art.27 bis, D.Lgs. 152/2006: il Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale», finalizzato a contribuire all’interpretazione della disciplina in materia di provvedimento autorizzatorio unico regionale, dettata dall’art. 27 bis, D.Lgs. n. 152/2006. Per un commento di dettaglio si veda Paur: punti fermi e criticità negli indirizzi operativi di A. Balestreri, B. Toniolo, in Ambiente&Sicurezza, n. 1/2020. che hanno condensato, talvolta risolvendoli e più spesso limitandosi a suggerire spunti valutativi, i principali disagi riscontrati dalle autorità nei primi anni di attuazione della nuova disciplina. In questo senso, solo un’adeguata preparazione della documentazione funzionale al rilascio del Paur e un efficace confronto istruttorio con le amministrazioni coinvolte consentirebbero, nel rispetto dei tempi di legge, l’ottenimento del titolo abilitativo.

 

La fase preliminare al Paur

In ottica di snellimento ed efficientamento del procedimento per il rilascio del Paur, si muove la più rilevante modifica apportata allo stesso negli anni, vale a dire l’introduzione della “fase preliminare” disciplinata dall’ art. 26-bis, D.Lgs. n. 152/2006[4]L’introduzione di questa disciplina è avvenuta ad opera del secreto semplificazioni-bis” (D.L. n. 77/2021, convertito con la legge n. 108/2021).. Il nuovo procedimento, avente natura facoltativa (e la cui iniziativa è quindi lasciata alla valutazione del proponente il progetto), è funzionale ad avviare un formale preventivo contraddittorio con gli enti circa i contenuti del progetto e del futuro studio di impatto ambientale, al fine di ottenere indicazioni per la fase autorizzativa ed accelerare il rilascio del Paur futuro, aumentando, altresì, la qualità tecnica e progettuale. La relazione illustrativa al decreto “semplificazioni-bis”, che ha introdotto la nuova disciplina, ha chiarito come l’intento di base nella creazione del nuovo procedimento “preliminare” fosse quello di efficientare lo svolgimento della fase di valutazione dell’impatto ambientale nell’ambito del procedimento per il rilascio del Paur. Questa esigenza deriva dalla constatazione che la tempistica dei procedimenti spesso è rallentata dalla scarsa qualità progettuale e da studi di impatto ambientale (SIA) inadeguati, comportanti richieste di integrazioni incompatibili con la struttura snella e vincolata del Paur. Per queste ragioni, la fase facoltativa e preliminare permette di definire i contenuti del Sia e le condizioni per il rilascio dei successivi titoli abilitativi necessari alla realizzazione e all’esercizio del progetto.

 

Il procedimento

La scansione del procedimento preliminare al rilascio del Paur è riportata nel grafico 1. Se da un lato il procedimento potrebbe, di fatto, comportare tempistiche maggiori per l’ottenimento del Paur (alla cui disciplina va, di fatto, a sommarsi) è tuttavia previsto - e sono questi gli aspetti di potenziale maggiore interesse per il proponente - che:

  • i termini della conferenza dei servizi preliminare (vale a dire quella convocata nel procedimento preliminare) «possono essere ridotti fino alla metà»;
  • l’autorità competente possa disporre la riduzione alla metà anche dei tempi del Paur successivo (che, aggiunta alla precedente semplificazione, potrebbe di fatto annullare l’aggravio delle tempistiche procedimentali);
  • le determinazioni assunte in conferenza di servizi preliminare possano essere modificate, in sede di Paur, soltanto in presenza di «significativi elementi emersi nel successivo procedimento» (da motivarsi specificamente); ciò significa che la partecipazione delle amministrazioni alla fase preliminare ha un ruolo effettivo e necessariamente attivo, in quanto le determinazioni ivi assunte possono avere un “peso” strategico nel Paur successivo.

In buona sostanza, non si tratta di una mera consultazione preventiva delle amministrazioni, bensì di un vero e proprio procedimento volto a dettare basi chiare (e, nella prospettiva di legge, vincolanti) per la fase volta al rilascio del Paur successiva.

 

Spunti conclusivi

A poco più di un paio d’anni dall’introduzione della fase preliminare al Paur, le esperienze operative sono ancora modeste. Nondimeno, quantomeno a livello formale, il procedimento di cui si tratta può avere un ruolo di notevole interesse per gli sviluppi di procedimenti volti al rilascio del Paur, a maggior ragione in casi di progetti complessi e che presentino maggiori criticità per la fase di valutazione dell’impatto ambientale. Già in sede di procedimento preliminare, infatti, molti profili dello studio di impatto ambientale potrebbero essere affrontati nel contraddittorio con le amministrazioni interessate, per poi agevolare la valutazione in sede di procedimento per il rilascio del Paur e delineare anche i contenuti dei titoli autorizzativi ed edilizi necessari[5]Il coordinamento tra fase di valutazione della compatibilità ambientale e autorizzazioni del progetto è, infatti, tra gli aspetti più critici della disciplina del Paur, visti anche i tempi contenuti per il rilascio del titolo.. L’ostacolo da superare per l’attuazione della disciplina qui in commento appare quello della tempistica del procedimento; la riduzione dei tempi per il rilascio del Paur dopo la fase preliminare (e degli stessi tempi della fase preliminare) è, infatti, una facoltà demandata all’amministrazione, profilo che può non fornire adeguate garanzie sull’effettivo snellimento procedimentale. D’altro canto, e in senso opposto, depone il fatto che disporre di un procedimento anticipato e separato potrebbe evitare le storture talvolta derivanti dalla necessità di rispettare le rigide tempistiche del Paur; particolarmente degna di attenzione, soprattutto per progetti di particolare complessità, è la tempistica per il rilascio del provvedimento unificato non risulta compatibile con l’istruttoria da svolgere sotto i vari profili oggetto dei titoli abilitativi sostituiti, comportando giudizi incompleti o dinieghi – di dubbia legittimità – talvolta derivanti da mera incompletezza dell’istruttoria svolta. Nell’attesa di poter valutare l’effettiva attuazione della disciplina è, a ogni modo, fondamentale conoscerla e valutarne struttura, prospettive e possibile utilità pratica nella prassi di ogni giorno.

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Note   [ + ]

1. Art. 27-bis, D.Lgs. n. 152/2006
2. Per una compiuta disamina della tematica della Via si veda: Guida all’Ambiente 2022, a cura di F. Peres, L. Butti, M. Zalin, A. Kiniger e A. Balestreri, supplemento 1. al n. 10/2022 di Ambiente&Sicurezza
3. Si fa qui riferimento al documento, pubblicato dal ministero dell’Ambiente il 6 settembre 2019, dal titolo «Indirizzi operativi per l’applicazione dell’art.27 bis, D.Lgs. 152/2006: il Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale», finalizzato a contribuire all’interpretazione della disciplina in materia di provvedimento autorizzatorio unico regionale, dettata dall’art. 27 bis, D.Lgs. n. 152/2006. Per un commento di dettaglio si veda Paur: punti fermi e criticità negli indirizzi operativi di A. Balestreri, B. Toniolo, in Ambiente&Sicurezza, n. 1/2020.
4. L’introduzione di questa disciplina è avvenuta ad opera del secreto semplificazioni-bis” (D.L. n. 77/2021, convertito con la legge n. 108/2021).
5. Il coordinamento tra fase di valutazione della compatibilità ambientale e autorizzazioni del progetto è, infatti, tra gli aspetti più critici della disciplina del Paur, visti anche i tempi contenuti per il rilascio del titolo.

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