Verifica di assoggettabilità a Via: quanto durano i provvedimenti? Sul tema è intervenuto il Mase in risposta a un interpello ambientale della Regione siciliana.
In particolare, l'amministrazione chiede:
1. se sia corretto che l’autorità competente assegni a questi provvedimenti una durata minima di validità di cinque anni;
2. se possa essere prevista la possibilità di concessione, su istanza del proponente, di specifica proroga da parte dell’autorità competente ed eventualmente se questa eventualità debba essere anch’essa espressa nel provvedimento;
3. se i provvedimenti successivi al D.Lgs. n. 4/2008 possano implicitamente ritenersi validi per cinque anni al termine dei quali si debbano ritenere privi di validità.
Clicca qui per altri pareri del Mase
Di seguito i testi dell'interpello e del parere ministeriale.
Interpello ambientale della Regione Siciliana 21 febbraio 2023, n. 24879
Interpello in materia ambientale ai sensi dell’art. 3 septies del D.lgs. 152/2006 / Istanza in merito al termine di validità dei provvedimenti di verifica di assoggettabilità a VIA ai sensi del D.L.gs 152/2006 e ss.mm.ii / Richiesta riscontro all’istanza prot. n. 2370 del 17.01.2022 /
Con la presente si sollecita il riscontro all’istanza di Interpello in materia ambientale ai sensi dell’art. 3 septies del D.lgs. 152/2006 e ss.mm.ii., avanzata da questo Servizio con nota prot. n. 2370 del 17.01.2022, sollecitata con nota prot. n. 74337 del 13.10.2022, relativa ai quesiti concernenti i provvedimenti di verifica di assoggettabilità a VIA ai sensi del D.L.gs 152/2006 e ss.mm.ii., che di seguito si riporta:
“Con la presente si richiede l’espressione di un parere di merito concernente il termine di validità dei provvedimenti di verifica di assoggettabilità a VIA ai sensi del D.L.gs 152/2006 e ss.mm.ii., nella considerazione che non è previsto dal medesimo decreto legislativo alcun termine esplicito, a differenza del
provvedimento di VIA, per i quali è disposta una durata minima di cinque anni al comma 5 dell’art. 25, del D.Lgs. 152/2006 e ss.mm.ii..
A tal proposito la Sentenza del TAR della Regione Puglia n. 1904/2017, che deriva da un contenzioso innanzi alla Corte costituzionale n. 267/2016, consente di chiarire che, se antecedentemente al D.Lgs. 4/2008 i provvedimenti di valutazione ambientale, in generale, non prevedevano una scadenza temporale, oggi tale termine sarebbe necessario. Si riterrebbe quindi di dovere prevedere un termine di validità anche per la verifica di assoggettabilità, che in assenza di un’esplicita disposizione normativa, andrebbe specificato espressamente nel provvedimento. In merito all’entità di tale termine, con riferimento sempre alla sentenza sopra citata, in analogia con la VIA, il termine non potrà essere inferiore a cinque anni (nel caso valutato dalla sentenza la Regione Puglia aveva fissato ex lege un termine per la verifica di assoggettabilità di 3 anni, che è stato cassato dalla Corte costituzionale). Quindi, il termine del provvedimento di verifica di assoggettabilità dovrebbe avere durata minima di cinque anni, e vista l’assenza di una normativa espressa tale termine dovrebbe essere esplicitato nel provvedimento medesimo.
La necessità di un termine per il provvedimento di verifica di assoggettabilità apparirebbe ulteriormente evidenziata nel nuovo comma 7-bis dell’art. 28, del D.Lgs. 152/2006 e ss.mm.ii.: “il proponente, entro i termini di validità disposti dal provvedimento di verifica di assoggettabilità a VIA o di VIA, trasmette all'autorità competente la documentazione riguardante il collaudo delle opere o la certificazione di regolare esecuzione delle stesse (...)”.
A seguito di quanto premesso si chiede quanto segue:
- se sia corretto che l’autorità competente assegni ai provvedimenti di verifica di assoggettabilità a VIA ai sensi dell’art. 19 del D.L.gs 152/2006 e ss.mm.ii., in analogia al provvedimento di VIA, una durata minima di validità di cinque anni;
- se, sempre in analogia ai provvedimenti di VIA, possa essere prevista anche per i provvedimenti di verifica di assoggettabilità a VIA la possibilità di concessione, su istanza del proponente, di specifica proroga da parte dell’autorità competente, come indicato dal comma 5 dell’art. 25 del D.Lgs 152/2006 e ss.mm.ii., ed eventualmente se tale eventualità debba essere anch’essa espressa nel provvedimento;
- se, per i provvedimenti di verifica di assoggettabilità a VIA (successivi al D.Lgs. 4/2008), nei quali non sia indicato un termine di validità, (quindi anche antecedenti alle Sentenze alle quali si fa riferi mento) possa implicitamente ritenersi che lo stesso sia di cinque anni e conseguentemente al superamento di tale termine ritenere il provvedimento privo di validità.
A completamento di quanto espresso si riportano in estratto la Sentenza del TAR della Regione Puglia n. 1904/2017 e la Sentenza del TAR della Regione Campania SEZ. V N. 1327, 01.03.2021. TAR – PUGLIA N. 1904/2017
“La norma nazionale in materia di esclusione di VIA è l’art.20 d.lg.152/2006 il quale al c.5 prevede che “Se il progetto non ha impatti negativi e significativi sull'ambiente, l'autorità competente dispone l'esclusione dalla procedura di valutazione ambientale e, se del caso, impartisce le necessarie prescrizioni”. Quanto alla durata dell’efficacia del provvedimento, occorre rifarsi al successivo art. 26 c.6 “I progetti sottoposti alla fase di valutazione devono essere realizzati entro cinque anni dalla pubblicazione del provvedimento di valutazione dell'impatto ambientale...”. La norma (nella attuale formulazione ) prevede, quindi, l’esclusione dalla valutazione di impatto ambientale ma non dispone alcunché in ordine alla durata di tale esclusione. La necessità di colmare questa lacuna porta ad applicare a tale situazione l’unica previsione in termini di validità temporale dei provvedimenti di valutazione dell’impatto ambientale, cioè quella relativa alla validità quinquennale. L’art.26 citato però, nella originaria formulazione, non prevedeva alcun termine per la realizzazione dei lavori sottoposti alla fase di valutazione e, di conseguenza, nessun termine era applicabile
alla esclusione dalla valutazione di impatto ambientale. Poi, il d.lgs. 4/2008, ha disposto una nuova formulazione dell’art.26 prescrivendo, per quanto di interesse, che “I progetti sottoposti alla fase di valutazione devono essere realizzati entro cinque anni dalla pubblicazione del provvedimento di valutazione
dell'impatto ambientale. Tenuto conto delle caratteristiche del progetto il provvedimento può stabilire un periodo più lungo. Trascorso detto periodo, salvo proroga concessa, su istanza del proponente, dall'autorità che ha emanato il provvedimento, la procedura di valutazione dell'impatto ambientale deve essere reiterata”.
Infine, il sesto comma dell’art.26 del d.lgs. 152/2006 è stato modificato dall'art. 23, comma 21-quinquies, D.L. 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla L. 3 agosto 2009, n. 102. L’attuale formulazione è “i progetti sottoposti alla fase di valutazione devono essere realizzati entro cinque anni dalla pubblicazione del provvedimento di valutazione dell'impatto ambientale. Tenuto conto delle caratteristiche del progetto il provvedimento può stabilire un periodo più lungo. Trascorso detto periodo, salvo proroga concessa, su istanza del proponente, dall'autorità che ha emanato il provvedimento, la procedura di valutazione dell'impatto ambientale deve essere reiterata. I termini di cui al presente comma si applicano ai procedimenti avviati successivamente alla data di entrata in vigore del decreto legislativo 16 gennaio 2008, n. 4”. La disciplina portata dalla legge dello Stato prevede, in conclusione, il termine di cinque anni per la realizzazione degli interventi sottoposti a valutazione di impatto ambientale ( e quindi il termine di cinque anni per la validità della esclusione dalla valutazione in esame ) e l’applicabilità di questo termine solo ai procedimenti avviati dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n.4/2008. Non è previsto, invece, alcun termine di validità per le valutazioni di impatto ambientale e per quelle di esclusione adottate in procedimenti avviati prima dell’entrata in vigore del d.lgs. n.4/2008.”
TAR CAMPANIA (NA) SEZ. V N. 1327, 1 MARZO 2021:
“In caso di VIA ex art. 26 d.lgs. 152/2006, la realizzazione degli interventi sottoposti a valutazione di impatto ambientale deve avvenire entro il termine quinquennale di adozione della V.I.A.: il suddetto termine trova applicazione esclusivamente ai procedimenti avviati dopo l'entrata in vigore del d.lgs. n. 4/2008. Diversamente, non è previsto alcun termine di validità per le valutazioni di impatto ambientale e per quelle di esclusione adottate in procedimenti avviati prima dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 4/2008 (il quale ha novellato il precedente testo dell’art. 26 del D. Lgs. 152/2006).”
+++
Parere del ministero dell'Ambiente e della sicurezza energetica 23 luglio 2024, n. 136902
Oggetto: Interpello ex art 3-septies del Digs 152/2006 - Quesito concernente i provvedimenti di verifica di assoggettabilità a VIA-
Con nota acquisita con prot. n. 24879 del 21 febbraio 2023 codesto Assessorato ha presentato istanza di interpello ambientale ai sensi dell'art. 3 septies del D.lgs. 152/2006, avente ad oggetto la richiesta di espressione di un parere concernente il termine di validità dei provvedimenti di verifica di assoggettabilità a VIA ai sensi del D.L.gs 152/2006 e ss.mm.ii., nella considerazione che non è previsto dal medesimo decreto legislativo alcun termine esplicito, a differenza del provvedimento di VIA per il quale, al comma 5 dell’art.25, del D.Lgs. 152/2006 e ss.mm.ii., è disposta una durata minima di cinque anni
Nello specifico l’interpellante chiede:
1. se sia corretto che l’autorità competente assegni ai provvedimenti di verifica di assoggettabilità a VIA ai sensi dell’art. 19 del D.L.gs 152/2006 e ss.mm.ii, in analogia al provvedimento di VIA, una durata minima di validità di cinque anni;
2. se, sempre in analogia ai provvedimenti di VIA, possa essere prevista anche per i
provvedimenti di verifica di assoggettabilità a VIA la possibilità di concessione, su istanza del proponente, di specifica proroga da parte dell’autorità competente, come indicato dal comma 5 dell’art. 25 del D.Lgs 152/2006 e ss.mm.ii., ed eventualmente se tale eventualità debba essere anch’essa espressa nel provvedimento;
3. se, per i provvedimenti di verifica di assoggettabilità a VIA (successivi al D.Lgs. 4/2008), possa implicitamente ritenersi che lo stesso sia di cinque anni e conseguentemente al superamento di tale termine ritenere il provvedimento privo di validità.
*******
La richiesta di chiarimenti formulata da codesto Assessorato richiede di individuare l'ambito di applicazione del limite di efficacia temporale posto ai provvedimenti di verifica di assoggettabilità a VIA previsto dall’art. 19 D.Lgs 152/2006 anche in correlazione con la diversa tempistica del provvedimento di VIA di seguito all’intervento sulla materia avvenuto ad opera del D.Lgs. n. 4 del 2008.
Sul punto va preliminarmente effettuato un primo distinguo.
Le pronunce indicate da codesto Assessorato (id est TAR Puglia n. 1904/2017 e TAR Campania – Napoli sez. V - n. 1327, 1 marzo 2021) ritengono che la verifica dell'assoggettabilità a VIA, pur rappresentando un vero e proprio subprocedimento che si conclude, nel rispetto delle garanzie partecipative, con un atto avente natura provvedimentale, soggetto a pubblicazione, è comunque teleologicamente avvinto alla fase successiva, condizionando il suo esito, a seconda che il progetto sia in grado o meno di produrre significativi impatti ambientali, all'apertura della successiva fase di sottoposizione alla procedura di VIA.
La giurisprudenza ha avuto modo di chiarire che lo screening, data la sua complessità e autonomia è esso stesso una procedura di valutazione di impatto ambientale, sicuramente meno complessa della V.I.A., la cui previsione risponde a motivazioni diverse e non può essere considerata una fase costitutiva ed imprescindibile della V.I.A., perché essa non deve essere esperita sempre, ma solo per determinati progetti richiamati negli allegati al D.Lgs 152/2006. (ex multis Cons. Stato, sez. VI, 14 ottobre 2014, n. 5092- Consiglio di Stato sez. II, 7 settembre 2020, n. 5379 -Cons. Stato, Sez. IV, Sent., 30/05/2022, n. 4349).
Tuttavia il legislatore mostra chiaramente di ritenere distinti i due procedimenti di verifica di assoggettabilità a V.I.A. (cd. screening) e quello di valutazione di impatto ambientale (VIA).
In tal senso l’art 5 del D.Lgs 152/2006 definisce:
- al comma 1, lett. m), “la verifica di assoggettabilità a VIA” di un progetto, come la verifica attivata allo scopo di valutare, ove previsto, se un progetto determina potenziali impatti ambientali significativi e negativi e deve essere quindi sottoposta al procedimento di VIA....(omissis);
- al comma l, lett. b), la “Valutazione di Impatto Ambientale" (VIA), il processo che comprende (omissis)... l'elaborazione e la presentazione dello studio di impatto ambientale da parte del proponente, lo svolgimento delle consultazioni, la valutazione dello studio di impatto ambientale, delle eventuali informazioni supplementari fornite dal proponente e dagli esiti delle consultazioni, l'adozione del provvedimento di VIA in merito agli impatti ambientali del progetto, l'integrazione del provvedimento di VIA nel provvedimento di approvazione o autorizzazione del progetto.
La diversità viene rimarcata dalla presenza di norme distinte per le fattispecie poiché l’art. 19 D.Lgs. n. 152 del 2006 disciplina il "procedimento di verifica di assoggettabilità a VIA" mentre l’art. 23 del D.lgs 152/2206 disciplina la "presentazione dell'istanza, avvio del procedimento di VIA e pubblicazione degli atti".
Come è dato osservare, il legislatore mostra espressamente di considerare il procedimento di verifica di assoggettabilità a VIA ed il procedimento di VIA come due procedimenti autonomi, destinati a concludersi con due distinti provvedimenti, e ciò non solo nella disciplina oggi vigente, ma sin dalle prime formulazioni delle relative discipline.
Tale autonomia la si rinviene anche nella disciplina dell'efficacia intertemporale delle disposizioni in tema di efficacia quinquennale del provvedimento di VIA.
Pertanto, in applicazione del criterio generale che impone nell’interpretazione della norma di non attribuire alla medesima un significato diverso rispetto a quello proprio delle parole e dall’intenzione del legislatore, si rileva che il provvedimento di verifica di assoggettabilità a VIA non abbia un limite di efficacia temporale.
Non bisogna tuttavia trascurare il fatto che sia la verifica di assoggettabilità a VIA (art. 19 D.lgs 152/2006) che la Valutazione di impatto Ambientale (art 25 D.Lgs 152/2006) condividono il genus di appartenenza alla materia della "tutela ambientale" (Cfr Corte Costituzionale sentenze n. 232 del 2017 e n. 215 del 2015 n. 234 e n. 225 del 2009) e dunque di necessità, anche in attuazione degli obblighi comunitari, di assicurare un livello di protezione uniforme che si impone sull'intero territorio nazionale.
Ne consegue che l’esclusione di un progetto dalla sottoposizione a VIA continuerà a permanere a condizione che il progetto non sia oggetto di modifiche sostanziali e cioè di modifiche che - ai sensi dell'art. 5, primo comma, lett. l-bis), del D.Lgs. n. 152 del 2006 - abbiano determinato una variazione tale da incidere in maniera significativa e negativa sull'ambiente o sulla salute umana.
Questo principio deve trovare applicazione, non solo nel caso di modifica dell’opera, ma anche nel caso variazioni dello stato dell’ambiente interessato dal progetto rispetto alla situazione cristallizzata al momento della valutazione dell’esclusione della stessa dalla procedura di VIA.
Ciò anche in applicazione del principio di massima precauzione riconosciuto dalle Corti UE quale “principio generale del diritto comunitario” che fa obbligo alle autorità competenti di adottare provvedimenti appropriati al fine di prevenire rischi potenziali per la sanità pubblica, per la sicurezza e per l’ambiente, facendo prevalere le esigenze connesse alla protezione di tali interessi sugli interessi economici.
Tale principio, per il rinvio operato dalla Costituzione, con gli artt. 11 e 117, comma 1, ai Trattati recepiti, assume rilievo costituzionale costituendo esso “parametro di validità per tutte le politiche e azioni europee in materia di ambiente, salute e sicurezza”.
Con specifico riferimento poi al quesito in ordine all’apposizione da parte dell’interpellante Regione di un termine di validità al provvedimento di esclusione dalla VIA, si rammenta inoltre che in materia di VIA le Regioni hanno la possibilità di adottare forme di tutela giuridica dell’ambiente più restrittive, nei limiti della non arbitrarietà delle scelte regolatorie.
Il Codice dell'Ambiente infatti all'art. 7 bis, comma 8, prevede infatti uno spazio di intervento alle regioni e province autonome: “gli enti regionali possono disciplinare, con proprie leggi o regolamenti l'organizzazione e le modalità di esercizio delle funzioni amministrative ad esse attribuite in materia di VIA" dal che consegue che gli Enti territoriali possano prevedere una durata temporale definita per la validità della verifica di assoggettabilità a VIA, con possibilità di proroga della medesima.
