End of waste e Reach: interviene il Mase

End of waste e Reach: il Mase ha fornito chiarimenti in risposta a un interpello ambientale di Cna - confederazione nazionale dell’artigianato e della piccola e media impresa.

In particolare, la richiesta riguarda la conferma di questi tre punti:

1) l'applicazione del regolamento Reach solo ed esclusivamente al materiale end of waste che esita dal processo di recupero;

2) l'impossibilità di utilizzare la disciplina Reach come criterio da utilizzare per stabilire la cessazione della qualifica del rifiuto stesso;

3) il fatto che l’osservanza degli obblighi recati dal Reach e i riferimenti alle sostanze e ai relativi valori non possono essere richiesti dalla dichiarazione di conformità dell’end of waste e nelle prescrizioni autorizzatorie in riferimento ai rifiuti in ingresso a questo processo.

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Di seguito i testi dell'interpello e del parere ministeriale.

Interpello ambientale di Cna - confederazione nazionale dell’artigianato e della piccola e media impresa 1° ottobre 2024, n. 17797

Oggetto: Interpello ambientale ai sensi dell’art. 3-septies del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, in ordine all’applicazione della disciplina REACH ai materiali End of Waste CNA, in qualità di Associazione di Categoria rappresentata nel Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro (CNEL), con il presente interpello invia istanza di ordine generale in merito all’applicazione della disciplina REACH ai materiali End of Waste.

Premessa

La normativa che regola la cessazione della qualifica di rifiuto (end of waste), rappresenta un tassello importante nell’ambito della strategia che l’Europa e l’Italia hanno adottato per la transizione del sistema economico verso un modello di economia circolare. Infatti l’end of waste, definendo le condizioni in base alle quali taluni rifiuti cessano di essere tali - rendendosi così disponibili all’impiego nei processi di produzione - è un presupposto essenziale affinché le imprese, sia produttrici che potenziali utilizzatrici, possano diventare reali protagoniste dell’economia circolare.

In particolare, l’articolo 184-ter, comma 1, del d.lgs 152/2006 prevede che “Un rifiuto cessa di essere tale, quando è stato sottoposto a un'operazione di recupero, incluso il riciclaggio, e soddisfi i criteri specifici, da adottare nel rispetto delle seguenti condizioni:
a) la sostanza o l'oggetto sono destinati a essere utilizzati per scopi specifici;

b) esiste un mercato o una domanda per tale sostanza od oggetto;

c) la sostanza o l'oggetto soddisfa i requisiti tecnici per gli scopi specifici e rispetta la normativa e gli standard esistenti applicabili ai prodotti;
d) l'utilizzo della sostanza o dell'oggetto non porterà a impatti complessivi negativi sull'ambiente o sulla salute umana.”

La legislazione quindi esplicita le condizioni ritenute necessarie (e sufficienti) a poter dare nuovo valore ai rifiuti che, una volta cessata tale qualifica, possono essere valorizzati diventando nuovi materiali in processi successivi, avendo riguardo contestualmente alla tutela dell’ambiente e alle caratteristiche tecnico industriali.

In tale ambito, con riferimento alla materia oggetto del presente interpello, il successivo comma 5-bis stabilisce che “La persona fisica o giuridica che utilizza, per la prima volta, un materiale che ha cessato di essere considerato rifiuto e che non è stato immesso sul mercato o che immette un materiale sul mercato per la prima volta dopo che cessa di essere considerato rifiuto, provvede affinché il materiale soddisfi i pertinenti requisiti ai sensi della normativa applicabile in materia di sostanze chimiche e prodotti collegati. Le condizioni di cui al comma 1 devono essere soddisfatte prima che la normativa sulle sostanze chimiche e sui prodotti si applichi al materiale che ha cessato di essere considerato un rifiuto.”

L’end of waste, pertanto, nelle fasi che precedono il processo di recupero è da considerarsi rifiuto, e solo successivamente diventa un materiale (una sostanza, una miscela o un articolo) che deve soddisfare, laddove applicabili, i requisiti previsti dalla normativa sulle sostanze chimiche.
Tale circostanza emerge in primis dal Regolamento REACH (CE) n. 1907/2006, che all’articolo 2 par. 2 dispone che “I rifiuti quali definiti nella direttiva 2006/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio non sono considerati né sostanze, né preparati, né articoli a norma dell'articolo 3 del presente regolamento.” Si tratta di una esclusione esplicita, che trova conseguente conferma sia nelle Linee Guida ECHA “Guida ai rifiuti e alle sostanze recuperate” che, a livello Nazionale, nel documento del SNPA n. 41/2022 “Linee Guida per l’applicazione della disciplina end of waste di cui all’art. 184-ter comma 3ter del d.lgs 152/2006”.

In particolare le Linee Guida SNPA, nell’aggiornare la precedente versione del 2020, superano tutti i riferimenti al REACH contenuti nel testo iniziale (di fatto, il REACH non viene mai più citato nelle nuove Linee Guida), in dovuto ossequio a quanto previsto dall’indicato comma 5-bis dell’articolo 184-ter in merito all’applicazione della normativa in materia di sostanze chimiche ma solo nella fase successiva al completamento del processo di recupero.

Nello specifico, tali Linee guida al par. 4.2 “Adempimenti previsti dalla normativa in materia di sostanze chimiche e prodotti”, ricordano che “Le condizioni di cui al comma 1 dell’art. 184-ter del D.lgs. 152/06 devono essere soddisfatte prima che la normativa sulle sostanze chimiche e sui prodotti si applichi al materiale che ha cessato di essere considerato rifiuto”. Il che, evidentemente, afferma che la disciplina REACH si applica al prodotto End of Waste in uscita dal processo di recupero e non ai rifiuti in ingresso a tale processo.

Del resto, il Regolamento REACH non detta né requisiti tecnici né standard, occupandosi invece di imporre a tutti i produttori di sostanze chimiche l’obbligo di registrazione del proprio prodotto.
Le linee guida SNPA sono dettate nell’ambito delle attribuzioni previste in via ordinaria dalle norme che ne disciplinano l’attività: legge n. 132/2016 sulla “Istituzione del Sistema nazionale a rete per la protezione dell'ambiente e disciplina dell'Istituto superiore per la protezione e ricerca ambientale”.

La legge 132/2016, all’articolo 6, attribuisce all’Ispra le funzioni di indirizzo e coordinamento tecnico finalizzato a rendere omogenee le attività del Sistema nazionale disponendo che tali funzioni sono svolte con il contributo di tutte le componenti dello stesso nell'ambito del Consiglio del Sistema nazionale “presieduto dal presidente dell'ISPRA e composto dai legali rappresentanti delle agenzie, i quali eleggono fra loro un vice presidente, e dal direttore generale dell'ISPRA” (articolo 13, comma 1).

Ai fini dell’uniformità dell’azione del Sistema nazionale, il Consiglio esprime (art. 13, comma 2) pareri vincolanti su tutti gli atti di indirizzo o di coordinamento relativi al governo del sistema.
A supporto, occorre citare,
- l’articolo 4, comma 4, legge 132/2016 cit. per il quale “l'ISPRA adotta, con il concorso delle agenzie,

norme tecniche vincolanti per il Sistema nazionale in materia di monitoraggio, di valutazioni ambientali, di controllo, di gestione dell'informazione ambientale e di coordinamento del Sistema nazionale, per assicurare l'armonizzazione, l'efficacia, l'efficienza e l'omogeneità dei sistemi di controllo e della loro gestione nel territorio nazionale, nonché il continuo aggiornamento, in coerenza con il quadro normativo nazionale e sovranazionale, delle modalità operative del Sistema nazionale e delle attività degli altri soggetti tecnici operanti nella materia ambientale” (disposizione puntualmente richiamata e riprodotta al Cap. 3 delle indicate Linee guida SNPA);

- l’articolo 6, comma 1, legge 132/2016 cit. per il quale “le funzioni di indirizzo e di coordinamento tecnico dell’ISPRA sono finalizzate a rendere omogenee, sotto il profilo tecnico, le attività del Sistema nazionale e sono svolte con il contributo e la partecipazione di tutte le componenti del Sistema medesimo, nell’ambito del Consiglio di cui all’articolo 13”.

In sostanza, le norme tecniche adottate dall'Ispra sono vincolanti per il Sistema agenziale nazionale. Nonostante tale chiarissima situazione, non sempre la lettura delle Linee guida SNPA in argomento e con riguardo all’applicazione del Regolamento REACH solo ed esclusivamente al materiale end of waste e non anche ai rifiuti dai quali esso deriverà, è uniforme su tutto il territorio nazionale.
Trattasi di letture non condivisibili poiché conducono all’imposizione surrettizia (e non prevista) di alcuni obblighi del Regolamento REACH; infatti, nel pretendere l’osservanza dell’articolo 184, comma 1, lett. c), Dlgs 15/2006, secondo il quale “la sostanza o l’oggetto soddisfa i requisiti tecnici per gli scopi specifici e rispetta la normativa e gli standard esistenti applicabili ai prodotti”, si dispone erroneamente che il REACH si applica ai rifiuti prima che diventino end of waste e cessino di essere considerati tali.
Contro tale lettura “anticipatoria” nell’applicazione del Regolamento REACH militano anche le linee guida di ECHA (1), secondo le quali “la fase nel trattamento dei rifiuti alla quale iniziano a essere applicabili gli obblighi imposti dal regolamento REACH dipende da quando il materiale perde la sua qualifica di rifiuto. Questo implica il fatto che dopo che il materiale cessa di essere un rifiuto, il processo di recupero è terminato. I materiali che cessano di essere rifiuti possono da questo momento in avanti essere trattati all’interno del processo produttivo come sostanze”

Si chiede quindi conferma in ordine a quanto segue:

1) il Regolamento REACH si applica solo ed esclusivamente al materiale End of Waste che esita dal processo di recupero e non si applica invece ai rifiuti alimentati a tale processo di recupero e, quindi, non ancora diventati End of Waste;
2) la disciplina di cui al Regolamento REACH, non potendo essere estesa anche al materiale prima che cessi di essere rifiuto, non può essere intesa come criterio da utilizzare per stabilire la cessazione della qualifica del rifiuto stesso;

3) con riferimento particolare alla condizione di cui all’articolo 184-ter, comma 1, lett. c), Dlgs 152/2006, non è prescritta l’osservanza degli obblighi recati dal Regolamento REACH e i riferimenti alle sostanze e ai relativi valori che, pertanto, non possono essere richiesti dalla dichiarazione di conformità dell’end of waste e nelle prescrizioni autorizzatorie in riferimento ai rifiuti in ingresso a tale processo.

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Parere del ministero dell'Ambiente e della sicurezza energetica 20 maggio 2025, n. 95594

Oggetto: Interpello ai sensi dell’articolo 3-septies del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 in ordine all’applicazione della disciplina REACH ai materiali End of Waste presentato da CNA, Confederazione Nazionale dell’Artigianato e della Piccola e Media Impresa.

QUESITO

Con istanza di interpello ex art. 3-septies del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (prot. n. 17797 del 1° ottobre 2024) CNA chiedeva di confermare quanto assunto nel documento, in ordine a quanto segue:

1) il Regolamento REACH si applica solo ed esclusivamente al materiale End of Waste che esita dal processo di recupero e non si applica invece ai rifiuti alimentati a tale processo di recupero e, quindi, non ancora diventati End of Waste;

2) la disciplina di cui al Regolamento REACH, non potendo essere estesa anche al materiale prima che cessi di essere rifiuto, non può essere intesa come criterio da utilizzare per stabilire la cessazione della qualifica del rifiuto stesso;
3) con riferimento particolare alla condizione di cui all’articolo 184-ter, comma 1, lett. c), Dlgs 152/2006, non è prescritta l’osservanza degli obblighi recati dal Regolamento REACH e i riferimenti alle sostanze e ai relativi valori che, pertanto, non possono essere richiesti dalla dichiarazione di conformità dell’end of waste e nelle prescrizioni autorizzatorie in riferimento ai rifiuti in ingresso a tale processo.

RIFERIMENTI NORMATIVI

Con riferimento ai quesiti proposti, si riporta il quadro normativo applicabile riassunto come segue:

−  Art. 184-ter del Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152 recante “Norme in materia
ambientale”;

−  Linee Guida per l’applicazione della disciplina End of Waste di cui all’art.184 ter comma 3
ter del d.lgs. 152/2006. Revisione gennaio 2022 - Delibera del Consiglio SNPA Seduta del 23.02.2022. Doc. n. 156/22 – “Linee Guida SNPA 41/22”;

−  Regolamento (CE) n. 1907/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2006, concernente la registrazione, la valutazione, l'autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche (REACH), che istituisce un'agenzia europea per le sostanze chimiche, che modifica la direttiva 1999/45/CE e che abroga il regolamento (CEE) n. 793/93 del Consiglio e il regolamento (CE) n. 1488/94 della Commissione, nonché la direttiva 76/769/CEE del Consiglio e le direttive della Commissione 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE e 2000/21/CE – “Regolamento REACH”;

− ECHA, Linee Guida ai rifiuti e alle sostanze recuperate, maggio 2010 – “Linee Guida ECHA”. CONSIDERAZIONI DEL MINISTERO DELL’AMBIENTE E DELLA SICUREZZA ENERGETICA

Al fine di fornire i richiesti chiarimenti, visto il parere tecnico di ISPRA richiesto con nota prot. n. 183299 del 9 ottobre 2024 e acquisito con nota prot. n. 004041 del 13 gennaio 2025, considerato il quadro normativo sopraesposto e alla luce dell’istruttoria condotta, si rappresenta quanto segue.
Ai sensi dell’art. 184-ter del D. Lgs. 152/2006 (in applicazione dell’art. 6 della Direttiva 2008/98/CE) un rifiuto cessa di essere tale quando è stato sottoposto a un’operazione di recupero e soddisfa i criteri specifici da adottare nel rispetto di tutte quattro le condizioni riportate al comma 1:

a)  la sostanza o l'oggetto sono destinati ad essere utilizzati per scopi specifici;
b)  esiste un mercato o una domanda per tale sostanza od oggetto;
c)  la sostanza o l'oggetto soddisfa i requisiti tecnici per gli scopi specifici e rispetta la normativa
e gli standard esistenti applicabili ai prodotti;
d)  l'utilizzo della sostanza o dell'oggetto non porterà a impatti complessivi negativi sull'ambiente
o sulla salute umana.

In mancanza di criteri specifici di adozione europea o nazionale (articolo 184-ter, comma 2), si procede ai sensi del comma 3 per la definizione dei criteri specifici nelle autorizzazioni c.d. “caso per caso”, per le quali è previsto il rilascio di un parere vincolante da parte di ISPRA/ARPA. Le Linee Guida SNPA 41/22 forniscono, in tal senso, indicazioni operative per individuare modalità comuni per l’analisi tecnica in fase istruttoria delle autorizzazioni c.d. “caso per caso” per il rilascio del parere all’Autorità competente.

L’adozione di specifiche procedure di accettazione del rifiuto in ingresso all’impianto di recupero è un criterio indispensabile ai fini della cessazione della qualifica di rifiuto. L’assunto rientra, infatti, tra i criteri dettagliati di cui al comma 3 (lettera a) del suddetto art. 184-ter, a complemento delle condizioni di cui al comma 1.

Tali procedure devono garantire che il gestore acquisisca, prima dell’accettazione del rifiuto presso l’impianto di trattamento, tutte le informazioni che caratterizzano lo stesso, tra le quali la documentazione che ne attesti le caratteristiche chimico-fisiche e la provenienza (incluso il produttore), nonché eventuali ulteriori informazioni documentali utili a identificarlo.

Il rifiuto in ingresso deve avere, infatti, caratteristiche compatibili con il processo di recupero per la cessazione della qualifica di rifiuto, al fine di evitare fenomeni di incompatibilità̀ fisica e/o chimica. Nello specifico, nel proprio Sistema di Gestione, il gestore deve prevedere procedure operative atte a garantire la tracciabilità̀ del rifiuto dal momento del conferimento in impianto fino alla produzione del prodotto (EoW) e definire, nella procedura di accettazione, gli eventuali contaminanti critici ed i relativi limiti in concentrazione compatibili con il processo e con la qualità̀ finale del prodotto.

Con riferimento agli adempimenti del Regolamento REACH 1907/2006 concernente la registrazione, la valutazione, l’autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche, la normativa sulla cessazione della qualifica di rifiuto non pone agli impianti di recupero specifiche prescrizioni sul controllo del rifiuto in ingresso in un impianto di recupero per la produzione dell’End of Waste. Il Regolamento, nello stabilire disposizioni riguardanti le sostanze chimiche e le miscele precisa, all’art. 2, comma 2, che: “I rifiuti quali definiti nella direttiva 2006/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio non sono considerati né sostanze, né miscele, né articoli a norma dell'articolo 3 del presente regolamento”.

Tale indicazione escluderebbe, dunque, i rifiuti dal campo di applicazione del Regolamento REACH.

Si segnala, a conferma, come neppure le Linee Guida SNPA 41/22 impongano specifici controlli sui rifiuti in ingresso1 che si riferiscano agli adempimenti del Regolamento REACH. La Tabella 5.1^[1]Par. 5.4 Controlli sui rifiuti in in gresso, Tabella 5.1 - Controlli ordinari relativi ai rifiuti in ingresso. - Controlli ordinari relativi ai rifiuti in ingresso riporta infatti, tra le informazioni da verificare nella documentazione allegata ai rifiuti in ingresso, la “composizione chimica del rifiuto” evincibile dalla documentazione analitica eventualmente presente, senza tuttavia menzionare il rispetto del Regolamento REACH.

Resta fermo che le informazioni relative alle sostanze chimiche reperite in ambito REACH e il loro successivo utilizzo nel contesto della classificazione CLP (classificazione, etichettatura e imballaggio) sono in ogni caso di primaria importanza anche ai fini della classificazione dei rifiuti. Ad esempio, i metodi di prova da utilizzare in ambito REACH sono quelli contenuti nel Regolamento 2008/440/CE, richiamati anche dalla normativa sulla classificazione dei rifiuti. Inoltre, la classificazione in ambito CLP costituisce un riferimento ai fini dell’individuazione delle sostanze pericolose e delle relative classi, categorie, indicazioni o informazioni supplementari di pericolo da utilizzare, con l’applicazione degli specifici criteri stabiliti dall’allegato III alla Direttiva 2008/98/CE e dalla Decisione 2000/532/CE ai fini della classificazione dei rifiuti.

Per quanto concerne l’applicazione della disciplina di cui al Regolamento REACH nell’ambito del processo autorizzativo per la cessazione della qualifica di rifiuto, il disposto dell’art. 184-ter, comma 5-bis, del D.lgs. 152/06 dispone: “La persona fisica o giuridica che utilizza, per la prima volta, un materiale che ha cessato di essere considerato rifiuto e che non è stato immesso sul mercato o che immette un materiale sul mercato per la prima volta dopo che cessa di essere considerato rifiuto, provvede affinché il materiale soddisfi i pertinenti requisiti ai sensi della normativa applicabile in materia di sostanze chimiche e prodotti collegati. Le condizioni di cui al comma 1 devono essere soddisfatte prima che la normativa sulle sostanze chimiche e sui prodotti si applichi al materiale che ha cessato di essere considerato un rifiuto.”

Tale indicazione evidenzia, da una parte, la necessità che un prodotto che esita dal trattamento di un rifiuto e viene immesso sul mercato rispetti il regolamento sulle sostanze chimiche e prodotti collegati (i.e. Regolamento REACH), dall’altra che tale conformità̀ non determina automaticamente la rispondenza alla disciplina sulla cessazione della qualifica di rifiuto, senza che siano prima soddisfatte tutte le condizioni di cui al comma 1 dell’art. 184-ter del D.lgs. 152/2006.

Nell’ambito dell’iter istruttorio e in particolare nei casi in cui non sono definiti criteri specifici a livello comunitario o nazionale (cosiddette autorizzazioni caso per caso di cui al comma 3 dell’articolo 184-ter), sarà̀, dunque, onere del produttore dell’EoW che immette il materiale sul mercato o lo utilizza per la prima volta, fornire tutte le informazioni che consentano al soggetto che deve rilasciare l’atto autorizzativo di conoscere e valutare se, ai fini dell’immissione sul mercato, la sostanza debba rispettare specifiche limitazioni/prescrizioni di conformità̀ al Regolamento REACH, ove applicabili.

La rilevanza del rispetto del Regolamento REACH nel processo autorizzativo per la cessazione della qualifica di rifiuto è, tra l’altro, una condizione già rappresentata in alcuni decreti ministeriali per la cessazione della qualifica di rifiuto, ove sono poste limitazioni e/o prescrizioni nei casi in cui siano già̀ evidenti possibili restrizioni all’immissione sul mercato di determinate sostanze o miscele che esitano da un trattamento di recupero di un rifiuto.

A titolo di esempio, si rappresenta come il Decreto Ministeriale n. 78/2020 “Regolamento recante disciplina della cessazione della qualifica di rifiuto della gomma vulcanizzata derivante da pneumatici fuori uso, ai sensi dell’articolo 184-ter del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152”, nell’allegato 2 comma 2, che riporta gli scopi specifici in aggiunta ai requisiti per la cessazione della qualifica di rifiuto di cui all’allegato 1, indichi le seguenti limitazioni all’utilizzo: “Le miscele, gli articoli e/o componenti di articoli contenenti gomma vulcanizzata granulare (GVG), immessi in commercio per la vendita al pubblico, sono soggetti alle limitazioni di cui al regolamento (CE) n. 1907/2006 e al regolamento (CE) n. 1272/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio ove applicabile. Altre limitazioni stabilite dal regolamento (CE) n. 1907/2006 si applicano laddove pertinenti”.

Le considerazioni sopra riportate, rese nel rispetto delle condizioni e dei termini di cui all’articolo 3- septies del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, sono da ritenersi pertinenti e valide in relazione al quesito formulato, con esclusione di qualsiasi riferimento a specifiche procedure o procedimenti, anche a carattere giurisdizionale, eventualmente in corso o in fase di evoluzione, per i quali occorrerà considerare tutti gli elementi pertinenti al caso di specie, allo stato, non a conoscenza e non rientranti nella sfera di competenza di questa Amministrazione.

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