Terre e rocce da scavo: cosa non torna ancora

La principale normativa ambientale vigente (D.Lgs. n. 152/2006) identifica in primo luogo le terre e rocce da scavo (di seguito indicate come Trs) come rifiuti, includendole, all’art. 184, comma 3, lettera b), tra i rifiuti speciali: «Sono rifiuti speciali: (…) i rifiuti derivanti dalle attività di demolizione, costruzione, nonché i rifiuti che derivano dalle attività di scavo». Tuttavia, la normativa in parola prevede anche delle eccezioni, che permettono di gestire le Trs come sottoprodotti oppure al di fuori del regime dei rifiuti.

Il primo caso è regolato dallo stesso art. 184, comma 3, lettera b), che, dopo aver incluso le Trs tra i rifiuti speciali, conclude «fermo restando quanto disposto dall’articolo 184-bis». Quest’ultimo articolo fornisce espressamente le regole per poter considerare «un sottoprodotto e non un rifiuto ai sensi dell’articolo 183, comma 1, lettera a), qualsiasi sostanza od oggetto».

Il secondo caso è regolato dall’art. 185, comma 1, lettera c), che riporta i criteri per poter escludere le terre e rocce da scavo dal regime dei rifiuti («suolo non contaminato e altro materiale allo stato naturale escavato nel corso di attività di costruzione, ove sia certo che essa verrà riutilizzato a fini di costruzione allo stato naturale e nello stesso sito in cui è stato escavato»).

Ognuna delle qualifiche giuridiche in cui possono rientrare le Trs (rifiuti, sottoprodotti, esclusione dal regime dei rifiuti) è regolata da specifiche normative, che, tuttavia, malgrado la successione e stratificazione di leggi, decreti, note ministeriali e linee guida, contengono tuttora aspetti poco chiari o definiti. Di seguito, in particolare, verranno brevemente presentati gli aspetti critici relativi alla gestione delle Trs come sottoprodotto.

Normativa applicabile nell’ambito della gestione delle Trs come sottoprodotto

La normativa in senso stretto applicabile al caso in esame è costituita da:

• D.Lgs. n. 152/2006 (art. 184-bis);
• decreto del Presidente della Repubblica 13 giugno 2017, n. 120 (artt. 4-22)^[1]Si veda F. Peres Terre e rocce da scavo il nuovo regolamento, in Ambiente&Sicurezza n.9/2017..

Oltre alle norme vigenti sopra indicate, sono state fornite dal ministero dell’Ambiente e da Ispra/Snpa (sistema agenziale, che unisce le competenze di Ispra e delle Arpa/Appa regionali) le seguenti note esplicative e linee guida:

• nota del ministero dell’Ambiente 10 novembre 2017, n. 15786;
• nota del ministero dell’Ambiente 19 luglio 2018, n. 12021;
• linea guida n. 22/2019 a cura di Snpa^[2]Si veda F. Peres Terre e rocce da scavo le linee guida Snpa, in Ambiente&Sicurezza n. 8/2019..

Analisi del quadro normativo e questioni aperte in merito alla gestione come sottoprodotto

Il D.P.R. n. 120/2017

Per quanto riguarda la norma principale (D.Lgs. n. 152/2006), essendo essa una norma generale e non specifica per le Trs, non si segnalano aspetti di particolare criticità.

In merito al D.P.R. n. 120/2017, è possibile evidenziare alcuni aspetti, sui quali sono sorti dubbi interpretativi:

• non è ben chiaro il coordinamento tra le definizioni di “opera” e “sito”, con potenziale appesantimento burocratico-procedurale anche per le grandi opere soggette a Via/Aia (come meglio descritto in merito alla linea guida n. 22/2019);
• la “normale pratica industriale” non è ben definita, visto che nell’allegato 3 si parla di «operazioni più comunemente effettuate», lasciando il campo a possibili contenziosi con le autorità di controllo;
• non sono ben chiari i rapporti tra produttore/proponente/esecutore, aprendo il campo a possibili strascichi giudiziari tra questi soggetti, in caso di contenziosi con le autorità;
• non sono ben chiari i rapporti tra Arpa e altri organi dell’amministrazione pubblica per la validazione preliminare e/o controlli preventivi, lasciando il campo a possibili problemi in caso di discordanza tra organi dell’amministrazione pubblica.

Oltre ai dubbi procedurali, si segnalano altri aspetti del D.P.R. n. 120/2017 in parola, che potrebbero appesantire il percorso dei progetti:

• eccessiva sanzione per violazione di alcuni obblighi formali (le Trs perdono la qualifica di sottoprodotto e divengono rifiuti se alcuni documenti non vengono aggiornati/consegnati nei tempi previsti);
• in caso di superamento delle Csc è prevista la necessità di autodenuncia ai sensi dell’art. 242 (con tutto il relativo percorso amministrativo), mentre probabilmente sarebbe stato più opportuno il richiamo all’art. 245 relativo a «Obblighi di intervento e di notifica da parte dei soggetti non responsabili della potenziale contaminazione».

La nota n. 15786/2017

La nota del ministero dell’Ambiente 10 novembre 2017, n. 15786, ha preso in esame la disciplina delle matrici materiali di riporto e, ripercorrendo la normativa vigente, ha fornito la propria interpretazione in merito alla gestione delle stesse (vedere il box 1).

Secondo il ministero dell’Ambiente la prima e la seconda opzione (rimozione e messa in sicurezza permanente) rientrano nel campo delle bonifiche, mentre la terza appartiene all’ambito della gestione dei rifiuti. Questa disamina, tuttavia, pone alcuni problemi interpretativi, in quanto:

• trascura la recente giurisprudenza in merito, che, invece, per le matrici materiali di riporto non assimilabili a suolo, fa riferimento alla sola normativa sui rifiuti e non a quella sulle bonifiche;
• introduce una distinzione nella normativa di riferimento, basata, sembra, sul destino delle Trs con materiale di riporto, per cui:
• se non vengono scavate si applica la normativa sulle bonifiche (rimozione, messa in sicurezza);
• se vengono scavate si applica la normativa sui rifiuti (trattamento);
• sembra introdurre una ulteriore suddivisione all’interno delle matrici materiali di riporto (non prevista dalla normativa), laddove indica che «Nel caso in cui nelle matrici materiali di riporto sia presente una fonte di contaminazione è necessario procedere alla eliminazione di tale fonte di contaminazione e non dell’intera matrice materiale di riporto prima di poter riutilizzare in situ il materiale di riporto stesso». 

La nota n. 12021/2018

La nota del ministero dell’Ambiente 19 luglio 2018, n. 12021, emessa in risposta a una richiesta di chiarimenti di una Provincia, è incentrata esclusivamente a definire la portata dell’art. 7, comma 3, D.P.R. n. 120/2017 («La dichiarazione di avvenuto utilizzo deve essere resa ai soggetti di cui al comma 2, entro il termine di validità del piano di utilizzo o della dichiarazione di cui all’articolo 21; l’omessa dichiarazione di avvenuto utilizzo entro tale termine comporta la cessazione, con effetto immediato, della qualifica delle terre e rocce da scavo come sottoprodotto»). In particolare, la richiesta di chiarimenti richiede di definire «se, per effetto della mancata presentazione della D.A.U., le terre e rocce da scavo già utilizzate perdano per ciò solo la natura di sottoprodotto -ancorché ne avessero tutte le caratteristiche sostanziali e siano state gestite correttamente come tali -ed assumano retroattivamente la qualifica di rifiuto».

Dopo aver effettuato un’analisi della norma vigente, la nota fornisce l’interpretazione ministeriale dell’articolo 7, D.P.R. n. 120/2017, affermando che allo scadere del termine di presentazione della dichiarazione di avvenuto utilizzo «le terre e rocce da scavo che prima erano in grado di soddisfare i requisiti richiesti dal comma 2 dell’articolo 4 da questo momento non possono più essere qualificate e gestite come sottoprodotti».

In sostanza, «si tratta ora di accertare se le terre e rocce da scavo, limitatamente ai quantitativi che sono stati effettivamente utilizzati e che in virtù della omessa presentazione della dichiarazione di avvenuto utilizzo hanno cessato la qualifica di sottoprodotto per acquisire quella di rifiuto, non costituiscano un pericolo per la salute dell’uomo, non rechino pregiudizio all’ambiente (…) si tratta, quindi, di escludere la possibilità che la presenza di tali materiali nel suolo o sul suolo possa determinare eventuale contaminazione delle matrici ambientali». La nota conclude ribadendo che anche il materiale da scavo ancora in deposito alla data di scadenza del piano di utilizzo assume la qualifica di rifiuto e come tale dovrà essere gestito.

La linea guida Snpa n. 22/2019

La linea guida Snpa n. 22/2019, infine, ha l’obiettivo di «assicurare l’armonizzazione, l’efficacia, l’efficienza e l’omogeneità dei sistemi di controllo e della loro gestione nel territorio nazionale, nonché il continuo aggiornamento, in coerenza con il quadro normativo nazionale e sovranazionale, delle modalità operative del Sistema nazionale e delle attività degli altri soggetti tecnici operanti nella materia ambientale». Per quanto riguarda l’utilizzo delle terre e rocce da scavo come sottoprodotto, la linea guida ribadisce quanto già affermato nelle precedenti note ministeriali, fornendo nuove indicazioni in particolare per i seguenti aspetti:

• definizione di sito;
• definizione dei requisiti di qualità ambientale per i grandi cantieri non sottoposti a Via/Aia e per i piccoli cantieri;
• definizione di normale pratica industriale;
• definizione di matrici materiali di riporto.

Per quanto riguarda il primo punto, il documento del Snpa definisce il sito come «l’area cantierata caratterizzata da contiguità territoriale in cui la gestione operativa dei materiali non interessa la pubblica viabilità. All’interno del sito così definito possono identificarsi una o più aree di scavo e/o una o più aree di riutilizzo (…)». In sostanza, l’attraversamento di una qualunque pubblica via pregiudica l’ipotesi di riutilizzo in sito. Questa definizione sembra non coordinarsi bene con quella di “opera” e, nel caso di grande opera, porterebbe a una situazione in cui il riutilizzo “in sito” potrebbe avvenire nelle sole porzioni perimetrate. Inoltre, per le grandi opere sottoposte a Via/Aia, sarebbe necessario soddisfare le condizioni dell’art. 24, che prevedono la redazione di un piano preliminare e di un progetto definitivo di riutilizzo delle Trs per ognuna delle aree perimetrate all’interno dell’opera, con conseguente appesantimento burocratico e procedurale.

Per quanto riguarda il secondo punto, il documento in oggetto fornisce indicazioni diverse e aggiuntive rispetto al D.P.R. n. 120/2017; in particolare, in merito a numerosità campionaria e modalità di formazione dei campioni.

Per quanto riguarda il terzo punto, il documento richiama le condizioni alle quali i trattamenti possono essere considerati “normale pratica industriale” e fornisce, in particolare, le condizioni alle quali il trattamento a calce potrà essere considerato tale.

Per quanto riguarda il quarto punto, il documento richiama la definizione di matrice materiale di riporto («miscela eterogenea di materiale di origine antropica, quali residui e scarti di produzione e di consumo, e di terreno, che compone un orizzonte stratigrafico specifico rispetto alle caratteristiche geologiche e stratigrafiche naturali del terreno in un determinato sito») e identifica le fattispecie per le quali si può in effetti parlare di matrici materiali di riporto:

• riporti storici, realizzati antecedentemente al D.P.R. n. 915/1982;
• riporti realizzati con materie prime seconde, pre D.Lgs. n. 205/2010, o con materiali riciclati ai sensi del 184-ter, D.Lgs. n. 152/2006.

Conclusioni

In sostanza, dall’analisi dei documenti sopra citati, emerge che le principali questioni aperte nell’ambito della gestione delle Trs come sottoprodotto sono:

• il non allineamento tra le definizioni di sito e opera, che porta Snpa a sostenere che il sito debba essere inteso come «l’area cantierata caratterizzata da contiguità territoriale in cui la gestione operativa dei materiali non interessa la pubblica viabilità. All’interno del sito così definito possono identificarsi una o più aree di scavo e/o una o più aree di riutilizzo (…)». In questa ottica, l’attraversamento di una qualunque pubblica via pregiudicherebbe l’ipotesi di riutilizzo in sito, imponendo che, nel caso di grande opera, il riutilizzo “in sito” possa avvenire nelle sole porzioni perimetrate della stessa. Inoltre, per le grandi opere sottoposte a Via/Aia, sarebbe necessario soddisfare le condizioni dell’art. 24, che prevedono la redazione di un piano preliminare e di un progetto definitivo di riutilizzo delle Trs per ognuna delle aree perimetrate all’interno dell’opera, con conseguente appesantimento burocratico e procedurale;
• la poca chiarezza in alcuni punti o passaggi chiave della gestione delle Trs (definizione di “normale pratica industriale”, rapporti produttore/proponente/esecutore, rapporti tra Arpa e altri organi dell’amministrazione pubblica per la validazione e/o controlli);
• l’eccessività della sanzione per la violazione di obblighi formali (le Trs perdono la qualifica di sottoprodotto e divengono rifiuti se alcuni documenti – come, ad esempio, la dichiarazione di avvenuto utilizzo - non vengono aggiornati/consegnati nei tempi previsti).

Si segnalano, infine, due aspetti, relativi alle matrici materiali di riporto, che molto spesso rientrano nell’ambito di valutazione delle TRS come sottoprodotto e che potrebbero dare luogo a contenziosi con le autorità:

• l’assenza di chiarezza nella qualifica giuridica dei riporti che presentano superamenti del test di cessione (si tratta di terre o rifiuti?);
• l’introduzione da parte di Snpa di criteri difficilmente utilizzabili/valutabili per la definizione di riporti storici (realizzati antecedentemente al D.P.R. n. 915/1982 o realizzati con materie prime seconde, pre-D.Lgs. n. 205/2010, o con materiali riciclati ai sensi del 184-ter, D.Lgs. n. 152/2006).

Alla luce di quanto sopra esposto, emerge come anche solo questo ambito, tutto sommato ristretto, nella gestione delle terre e rocce da scavo sia stato e sia soggetto a varie normative, note e linee guida, che non sono sempre coerenti tra loro, lasciando gli operatori nell’incertezza ed esposti a possibili sanzioni.